Introducción

El proceso de globalización ha supuesto cambios importantes en el sistema alimentario que pueden tener impactos sociales, ambientales y para la salud^1-3. La liberalización del comercio ha afectado a las cadenas de suministro alimentario, fomentando las importaciones y la inversión extranjera directa. Se ha producido una expansión de los supermercados² y de un modelo agrícola basado en monocultivos de alimentos a gran escala⁴. Este modelo, defendido con argumentos de desarrollo económico, no ha estimulado un crecimiento equitativo, sino que ha impactado negativamente en los pequeños y medianos productores, contribuyendo al éxodo y la pobreza rural^1,4,5. La producción está cada vez más alejada del consumo, lo que influye en su sostenibilidad^3,4 y en la salud de la población, dado que ha supuesto una disminución en la disponibilidad y el consumo de alimentos básicos, saludables y tradicionales⁶. De hecho, el bajo consumo de frutas y verduras se asocia a 2,7 millones de muertes en el mundo⁷, mientras que la disponibilidad y el consumo de alimentos procesados por la industria, que en general contienen elevadas cantidades de sal, grasa y azúcar, ha aumentado⁶. En este contexto se evidencia un aumento importante del sobrepeso y de la obesidad, especialmente en la población infantil. Se estima que, en 2013, más de 42 millones de niños y niñas menores de 5 años de todo el mundo presentaban sobrepeso⁸, y en 2012, en España, un 27,8% de la población de 2 a 17 años de edad tenían sobrepeso u obesidad (18,3% sobrepeso y 9,6% obesidad)⁹.

Frente a este modelo agroalimentario, el movimiento de defensa de la soberanía alimentaria destaca la necesidad de una mayor autonomía de los países para definir sus políticas agrícolas, controlar la producción de alimentos y garantizar el suministro alimentario de la población mediante la producción local¹⁰. Desde esta perspectiva se han planteado políticas que fomentan el mercado de alimentos locales a partir de la compra/venta directa de los consumidores o servicios colectivos de restauración a los pequeños productores.

Los programas de alimentación escolar, presentes en diversos países del mundo y encargados de la alimentación diaria de aproximadamente 368 millones de niños y niñas¹¹, representan una oportunidad para fomentar sistemas alimentarios más sostenibles y saludables mediante la compra directa a los agricultores locales^11-16. Países como los Estados Unidos¹⁷, Ghana¹⁸, Indonesia¹⁹, Brasil¹³, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay¹⁶, Níger, Senegal, Etiopía, Mozambique y Malawi¹⁵ han incorporado estas políticas en sus programas de alimentación escolar con un efecto positivo en la alimentación de los/las escolares^13,14,20. En el contexto europeo también existen iniciativas de compra pública de alimentos con criterios de cercanía. Estudios realizados en regiones de Suecia, Italia, Dinamarca, Austria y Escocia sugieren un aumento en la compra de alimentos frescos, ecológicos y de temporada por las instituciones públicas (escuelas y hospitales, entre otros), y una reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero^21,22.

Los servicios de comedor escolar en España están presentes en más del 70% de los centros de educación infantil y primaria, con una oferta de aproximadamente 1.447.290 comidas diarias²³. El interés gubernamental para mejorar la calidad de la alimentación escolar y afrontar el problema de la obesidad infantil quedó de manifiesto con el Programa PERSEO (Proyecto Piloto Escolar de Referencia para la Salud y el Ejercicio contra la Obesidad)²⁴ y el Documento de consenso sobre la alimentación en los centros educativos²⁵. Sin embargo, no ha tenido en cuenta entre sus estrategias la aproximación de la producción agrícola al consumo en los comedores escolares. A pesar de ello, en algunas comunidades autónomas existen iniciativas para incorporar alimentos de producción local en sus centros escolares²⁶, aunque se desconocen sus características (distribución geográfica y organismos promotores) y alcance (número de centros escolares). El objetivo de este estudio es identificar y caracterizar las iniciativas que fomentan la compra local de alimentos para el suministro de los comedores escolares en España y los centros escolares que las llevan a cabo.

Método

Se llevó a cabo un estudio exploratorio y descriptivo de ámbito nacional basado en la consulta de fuentes secundarias e informantes clave. Se buscaron iniciativas (experiencias, programas, proyectos) gubernamentales de ámbito autonómico y no gubernamentales que lleven a cabo la compra directa de alimentos a los agricultores locales para el suministro de los comedores escolares en España.

La recogida de datos se realizó en 2015. Las iniciativas gubernamentales se identificaron revisando los programas de comedores escolares de las distintas comunidades autónomas y sus guías alimentarias. Ambos documentos se localizaron en Internet utilizando en el motor de búsqueda Google las palabras clave «programa» o «guía», «comedor escolar», «alimentación», «centros educativos», «comunidad autónoma» y nombre de la comunidad autónoma (fig. 1). Se incluyeron en el estudio únicamente aquellos programas y guías albergados en páginas web de organismos oficiales, excepto en la sección de noticias o en los boletines oficiales de las comunidades autónomas o del Estado. Se excluyeron los programas y las guías de ámbito estatal (por no incluir directrices de compra local), los que no tenían relación con comedores escolares y los que no hacían referencia a la compra local de alimentos para el suministro alimentario de los comedores. Para completar la información localizada en Internet, y teniendo en cuenta el protagonismo de las conserjerías de educación en la implementación de los programas de promoción de la salud en las escuelas, se consultó por teléfono o correo electrónico a informantes clave de las consejerías de educación de las 17 comunidades autónomas de España. Además, se contactó con las conserjerías de agricultura por su implicación en la producción agrícola local. En todos los casos se preguntó sobre la existencia de iniciativas de compra directa a los agricultores locales para el suministro de los comedores escolares de su respectiva comunidad autónoma, y sobre las variables de estudio cuya información no constaba en la página web. Las iniciativas no gubernamentales se identificaron revisando las páginas web de organizaciones no gubernamentales que llevan a cabo la compra directa de alimentos para los comedores escolares. Las páginas se localizaron utilizando el motor de búsqueda Google con las palabras clave «Adquisición local de alimentos», «Alimentos ecológicos», «Compra local», «Abastecimiento directo», «Suministro directo», «Compra directa», «Circuitos cortos» y «Comedores escolares» (fig. 1). Solo se incluyeron en el estudio páginas en español y albergadas en España. Se excluyeron páginas de Facebook, foros, noticias, blogs, documentos académicos, revistas, sitios de profesionales nutricionistas o de cocineros, ruido blanco, páginas repetidas, de organizaciones con ánimo de lucro, de iniciativas gubernamentales (nacionales o de comunidades autónomas), de centros educativos o de formación, de consejos reguladores y de sociedades científicas. Tras la búsqueda y la aplicación de los criterios de exclusión, las iniciativas localizadas se agruparon en tres categorías: 1) iniciativas divulgativas (las que apoyan los circuitos cortos); 2) iniciativas prácticas (las que llevan a cabo la compra local); y 3) iniciativas de ayuntamientos (localizadas en esa etapa y posteriormente clasificadas como gubernamentales). Se completó la información mediante la técnica de bola de nieve, contactando por teléfono o correo electrónico con informantes clave de las iniciativas prácticas localizadas. En este caso se les preguntó sobre las variables de estudio cuya información no constaba en la página web y se les solicitó información sobre la existencia de otras posibles iniciativas.

Figura 1 Estrategia y resultados de la búsqueda sobre las iniciativas de compra directa de alimentos a productores locales para los comedores escolares en España. 

De las iniciativas localizadas se extrajo la siguiente información: comunidades autónomas/provincia, ámbito (gubernamental o no gubernamental), organismos promotores, nombre de la iniciativa, número de centros educativos vinculados a la iniciativa, forma de gestión del centro (pública o privada), etapa educativa (infantil, primaria, secundaria, bachillerato o educación especial) y referencia a compra de alimentos ecológicos (sí/no). La información resultante de la búsqueda fue registrada en planillas electrónicas y se realizó un análisis descriptivo de la información. Se calculó el porcentaje que representan los centros educativos localizados en relación al número total de centros con servicio de comedor escolar de cada comunidad autónoma, disponible en el anuario estadístico Las cifras de la educación en España. Curso 2012-2013 (Edición 2015)²³.

Resultados

La figura 1 sintetiza la estrategia y los resultados de la búsqueda. Se identificaron 12 iniciativas en España: seis gubernamentales (cinco llevadas a cabo por gobiernos autonómicos y una por un ayuntamiento) y seis no gubernamentales (dos de ellas iniciativas independientes, desarrolladas por el propio centro).

La tabla 1 muestra las iniciativas gubernamentales identificas según su distribución geográfica y sus características. Se evidencia que están presentes en el Principado de Asturias, La Rioja, Canarias, Andalucía, Cataluña y la ciudad de Barcelona. Se identificaron 274 centros vinculados a estas iniciativas, de los cuales 252 son de gestión pública, destacando con un mayor número de centros participantes las iniciativas de Asturias, Barcelona y Andalucía (n = 79, n = 73 y n = 65, respectivamente).

Tabla 1 Caracterización de las iniciativas gubernamentales de compra directa de alimentos a productores locales para los comedores escolares en España y de los centros que las desarrollan 

^aPorcentaje en relación al número total de centros escolares con servicio de comedor de cada comunidad autónoma.

En la tabla 2 se observa que las iniciativas no gubernamentales están presentes en el País Vasco, la Comunidad de Madrid, Aragón, Baleares, Cataluña y Galicia. Del total de los centros vinculados a ellas (n = 44), 32 son de gestión pública. Destacan con un mayor número de centros las iniciativas de Barcelona (n = 15), Baleares (n = 11) y País Vasco (n = 10).

Tabla 2 Caracterización de las iniciativas no gubernamentales de compra directa de alimentos a productores locales para los comedores escolares en España y de los centros que las desarrollan 

^aPorcentaje en relación al número total de centros escolares con servicio de comedor de cada comunidad autónoma.

Tanto en las iniciativas gubernamentales como en las no gubernamentales predominan los centros escolares de educación infantil y primaria (228 gubernamentales y 25 no gubernamentales), y los centros de gestión pública. Sin embargo, los de gestión privada fueron más frecuentes en las iniciativas no gubernamentales. En todas las iniciativas identificadas se hace referencia a la compra de alimentos ecológicos.

Discusión

Los resultados del estudio muestran que existen iniciativas incipientes, gubernamentales y no gubernamentales, que fomentan la compra directa de alimentos a los agricultores locales para el suministro de los comedores escolares en varias comunidades autónomas. No obstante, el número de centros escolares adheridos a dichas iniciativas es bajo. Las iniciativas impulsadas por instituciones oficiales son asumidas por un mayor número de centros escolares que las promovidas por organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, estas últimas parecen ser una alternativa para las escuelas interesadas en fomentar tanto la aproximación de la producción de alimentos al consumo como la compra de alimentos ecológicos, y en cuyas comunidades no existe un programa oficial.

Las iniciativas identificadas, aunque presentes en 10 de las 17 comunidades autónomas, son muy heterogéneas en cuanto a su distribución geográfica y los organismos o entidades que las promueven, y presentan un alcance limitado en los centros escolares (aproximadamente un 2,2% del total de los centros con servicio de comedor en España). La transferencia de parte de las competencias administrativas a las comunidades autónomas y las distintas formas de gestión de los comedores escolares²⁷ pueden influir en este panorama tan diverso. Sin embargo, es la ausencia de una estrategia estatal gubernamental con directrices comunes para desarrollarla lo que parece explicar en mayor medida dichas diferencias en las comunidades autónomas y el limitado alcance de las mismas. De hecho, esta situación contrasta con el desarrollo que tienen iniciativas similares que forman parte de estrategias gubernamentales en países como los Estados Unidos y Brasil. En los Estados Unidos, un 17% de las escuelas de educación básica desarrollaban en 2009 el programa Farm-to-school (programa que aproxima la producción local de alimentos a las escuelas)¹⁷. En el caso de Brasil, se hizo obligatoria la compra directa a los productores locales para abastecer el Programa Nacional de Alimentación Escolar en 2010, y desde ese mismo momento un 47% de los municipios del país aplicaron dicho criterio de compra²⁸.

La adhesión de las escuelas a los programas que fomentan la compra local está favorecida por la existencia de una legislación¹⁷. Esto coincide, en parte, con los resultados de nuestro estudio, ya que la mayoría de las escuelas están adheridas a iniciativas gubernamentales, pese a no existir una legislación específica. En el caso de Andalucía, Cataluña y Asturias, donde se concentra el mayor número de escuelas con suministro de alimentos de producción local, no solo disponen de estos programas, sino que se fortalecieron cuando dichas comunidades aprobaron la inclusión de criterios ambientales y sociales en la contratación pública de alimentos^29-31, en consonancia con el reglamento europeo³².

Una característica que comparten todas las iniciativas es su referencia a la compra de alimentos de producción ecológica. Sin embargo, en el documento de consenso sobre la alimentación en los centros escolares no hay un posicionamiento firme sobre la inclusión de este tipo de alimentos, alegando poca evidencia de sus beneficios para la salud²⁵. Es posible que las iniciativas se apoyen en los argumentos que defienden el efecto positivo de la producción ecológica sobre el medio ambiente y la salud, dado que estos alimentos contienen menos residuos de pesticidas y una mayor calidad nutricional que los procedentes de las actuales formas de producción^33,34.

Aunque no ha sido predominante, llama la atención en nuestros resultados la participación de los centros con gestión privada en las iniciativas no gubernamentales. Esto sugiere que es un tema de interés tanto para los centros públicos como para los privados, y que la decisión de fomentar la compra de proximidad parece trascender el impulso de las directrices gubernamentales. Serían necesarios otros estudios que permitieran conocer la motivación y el interés de los centros escolares por la compra de alimentos de producción local.

Una de las limitaciones del estudio es la posible pérdida de información sobre la totalidad de las iniciativas y de los centros cuyos comedores se abastecen con alimentos de producción local, ya que puede no estar disponible en Internet. La exclusión de páginas web y de blogs de los centros educativos, debido al excesivo ruido que generó la búsqueda, pudo dejar fuera algunas iniciativas independientes de los centros escolares. Sin embargo, aun no siendo el objetivo principal del estudio, se incluyeron aquellas iniciativas independientes localizadas a través de los informantes clave no gubernamentales. De igual forma, puede que nuestros criterios de búsqueda no hayan sido suficientemente sensibles para identificar algunos municipios que incorporan criterios de compra local en sus comedores escolares o en las licitaciones administrativas. Aun así, las iniciativas realizadas por ayuntamientos que pudieron localizarse fueron incluidas en el estudio. Por otra parte, dado que se utilizó la misma categorización de los centros que aparece registrada en las páginas web del Ministerio de Educación y no aparecen desagregados por etapa educativa, no ha sido posible obtener información detallada para cada una de ellas. Sin embargo, los resultados han permitido mostrar que estas iniciativas, aunque son más frecuentes en educación infantil y primaria, se desarrollan en centros que incluyen otras etapas educativas.

Al interpretar los resultados hay que tener en cuenta que la información recopilada no fue contrastada con los centros escolares, pero las diferentes estrategias de búsqueda, junto con la información aportada por los informantes clave no gubernamentales, han permitido obtener una aproximación, hasta ahora desconocida, de las iniciativas de compra local de alimentos en los comedores escolares existentes en España y su alcance en los centros educativos. Esta información es un punto de partida para seguir estudiando el desarrollo de tales iniciativas mediante otras metodologías que permitan caracterizarlas con más detalle, identificando el tipo de productos adquiridos de la agricultura local, así como las dificultades y las oportunidades de los centros para desarrollarlas, e incluso para poder establecer diferencias entre los centros según su forma de gestión (públicos, privados y concertada) y la etapa educativa.

La información sobre el efecto en la alimentación escolar de estas iniciativas impulsadas en España es escasa. No obstante, la experiencia de Asturias aporta datos que sugieren resultados positivos en cuanto a la oferta de menús más saludables³⁵ similares a los obtenidos en países cuyas iniciativas tienen una mayor trayectoria^13,14,20. En este sentido, la compra pública de alimentos de producción local puede ser una posible estrategia para afrontar los problemas relacionados con la alimentación, que han aumentado en España⁹, promoviendo la economía y el desarrollo rural sostenibles.

En definitiva, las iniciativas de compra local de alimentos en España tienen un alcance limitado en los centros escolares, pero la existencia de una directriz estatal podría apoyar y fortalecer su desarrollo, dado que la adhesión de los centros es mayor cuando se impulsa desde el sector público.