ORIGINAL

 

Evaluación del impacto en salud de intervenciones de regeneración en la bahía de Pasaia: percepciones de la población afectada

Health impact assessment of regeneration projects in Pasaia bay (Spain): perceptions of the affected population

 

 

Elena Serrano^a, Isabel Larrañaga^a, Elvira Sanz Tolosana^b, María Dolores Baixas^c, Mikel Basterrechea^a,f, Fernando Conde^d y Elena Aldasoro^e,f

^a Subdirección de Salud Pública y Adicciones de Gipuzkoa, Departamento de Salud, Gobierno Vasco, San Sebastián, Gipuzkoa, España
^b Departamento de Sociología de la Universidad Pública de Navarra, Pamplona, Navarra, España
^c Centro de Salud de Pasaia San Pedro-Trintxerpe, Osakidetza, Gipuzkoa, España
^d Comunicación, Imagen, Opinión Pública (CIMOP), Madrid, España
^e Servicio de Estudios e Investigación Sanitaria, Departamento de Salud, Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, Araba, España
^f CIBER de Epidemiología y Salud Pública (CIBERESP), España

Este proyecto se llevó a cabo gracias a la financiación del Departamento de Salud del Gobierno Vasco (Ref. 20011111051).

Dirección para correspondencia

 

 

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RESUMEN

Objetivo: Conocer los impactos en salud percibidos por vecinos y agentes sociales como consecuencia de dos intervenciones de regeneración urbana (nueva lonja de pescado y reordenación de La Herrera Norte/Oeste) en la bahía de Pasaia (Gipuzkoa, España) que han sido objeto de una evaluación del impacto en salud (EIS).
Método: Metodología cualitativa. Muestreo teórico e intencional. Generación de información mediante 18 entrevistas personales y cinco grupos de discusión. Análisis conforme al modelo de análisis sociológico del discurso. Triangulación y contraste de los resultados preliminares entre miembros del equipo y participantes del estudio.
Resultados: Se identifican cuatro áreas interrelacionadas de impacto en salud: calidad urbana, conectividad, cohesión social y, en menor grado, empleo. Se señalan los aspectos concretos de mejora a tener en cuenta en cada ámbito, así como la influencia del contexto sociopolítico y las concepciones sobre la salud. Las repercusiones del proceso de ejecución de las obras y las diferentes perspectivas según los roles y perfiles sociales de los participantes constituyen hallazgos asimismo importantes.
Conclusiones: El conocimiento de las percepciones y expectativas de los afectados mediante los métodos cualitativos aporta elementos e interrelaciones novedosas y necesarias para la aplicación de la EIS como herramienta de mejora de la salud y de participación ciudadana.

Palabras clave: Evaluación del impacto en salud. Remodelación urbana. Factores socioeconómicos. Investigación cualitativa. Participación social.

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ABSTRACT

Aim: To determine the health impact perceived by residents and social players involved in two urban regeneration interventions (a new fish market and the redevelopment of North/West Herrera) in Pasaia Bay (Gipuzkoa, Spain) that have been the subject of a health impact assessment (HIA).
Method: Qualitative methodology was used with theoretical and intentional sampling. Information was obtained through 18 personal interviews and five discussion groups and was analyzed in accordance with the sociological analysis model of discourse. The preliminary results were triangulated and contrasted among the team members and those taking part in the study.
Results: Four interrelated areas of health impact were identified: urban quality, connectivity, social cohesion, and-to a lesser extent-employment. Specific aspects for improvement were indicated for each field, as well as the influence of the sociopolitical context and conceptions of health. Other significant findings were the impact of the process of carrying out the building work and the distinct perspectives due to the differing roles and social profiles of participants.
Conclusions: Knowledge of the perceptions and expectations of affected individuals through qualitative methods provides novel elements and interrelations that are needed to apply HIA as a tool for improving health and for citizen participation.

Key words: Health impact assessment. Urban renewal. Socioeconomic factors. Qualitative research. Social participation.

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Introducción

La ciudad desempeña un papel importante en la salud de sus habitantes^1-3 a través del modo de vida, el ejercicio físico, la dieta, el consumo de alcohol o las relaciones sociales, entre otros factores^4,5.

Uno de los retos de los sistemas sanitarios actuales es la atención a los problemas crónicos de salud^6,7, para lo cual sin duda son fundamentales las políticas dirigidas a prevenir, detectar y tratar eficazmente las enfermedades más prevalentes. Sin embargo, a medio-largo plazo se necesitan iniciativas orientadas más allá del sistema sanitario, que incidan en los factores que actúan como determinantes sociales de la salud⁸. En este sentido, la evaluación del impacto en la salud (EIS)⁹ es un instrumento que propicia el trabajo conjunto entre el sector sanitario y el extrasanitario para la identificación y la mejora del impacto en la salud de intervenciones no sanitarias, y como tal, de gran ayuda para la formulación de políticas más saludables^10-12.

El plan global de regeneración diseñado para la bahía de Pasaia (Gipuzkoa) incluía dos intervenciones: la construcción de una nueva lonja de pescado y la reordenación de La Herrera Norte/Oeste (La Herrera), que afectaba a 20.800 habitantes de los barrios de Trintxerpe, San Pedro, Herrera y Bidebieta-La Paz. Para la nueva lonja se contaba con plazos concretos y un proyecto definido que proponía soterrar la actividad bajo una cubierta verde paseable. Sin embargo, en La Herrera, donde se había procedido al derribo de pabellones portuarios desocupados, con el consiguiente deterioro de la zona, la propuesta a ejecutar estaba todavía en discusión.

Históricamente la bahía estuvo ligada a la actividad pesquera y mercantil, que en los años 1960 y 1970 atrajo numerosa población al área. Desde la década de 1980, el progresivo declive económico contribuyó a su degradación urbana y medioambiental, así como al empeoramiento socioeconómico y de salud de su población. Por otro lado, las propuestas de reordenación habían generado importantes controversias entre administraciones y movimientos políticos y sociales, con el proyecto de un puerto exterior como catalizador fundamental de la conflictividad.

Teniendo en cuenta las posibilidades que ofrece la EIS para establecer marcos estructurados de debate sobre las evidencias de los impactos en salud¹³, así como las aportaciones de las metodologías cualitativas para la investigación y la interpretación de sus efectos desde el punto de vista de los afectados^14,15, se consideró especialmente pertinente en este contexto la realización de una EIS que contribuyera a identificar y mejorar los impactos en salud de las dos intervenciones, y como parte de ella el desarrollo del presente estudio cualitativo con el objetivo de conocer las percepciones de dichos impactos por parte de los vecinos y agentes sociales.

 

Método

Se consideró la metodología cualitativa como la opción idónea para el estudio de un fenómeno complejo en el que intervenciones, contexto y agentes involucrados interactúan de forma dinámica y en el tiempo¹⁶. Al inicio del estudio se informó a las asociaciones, las instituciones y los diferentes representantes de la población local de su puesta en marcha, solicitando su colaboración. La constatación de reticencias ante el equipo y el planteamiento de la EIS respecto al carácter independiente de la investigación, conllevó un diseño metodológico más flexible y pragmático que el que podría corresponder a un contexto no conflictivo, ya que dichas reticencias podían comprometer la calidad de la investigación.

En este contexto, la estrategia de muestreo combinó elementos de "muestreo teórico", teniendo en cuenta las dimensiones y variables que podían incidir en las opiniones de los participantes (edad, estatus social, participación en el tejido asociativo, lugar de residencia, cercanía a las intervenciones), con otros de "muestreo opinático" como la accesibilidad a los participantes y la diferente inserción social. Para la obtención de información se utilizaron técnicas conversacionales mediante entrevistas personales y grupos de discusión (GD)^17,18 con un desarrollo temporal en dos fases (tabla 1). En la primera se realizaron 18 entrevistas personales a informantes cualificados de diferente perfil (miembros de asociaciones y movimientos vecinales, profesionales sanitarios, urbanistas, arquitectos, etc.) y residentes en el entorno de las intervenciones. Su desarrollo posibilitó la superación de desconfianzas, lo cual se vio favorecido por la actividad paralela del equipo EIS en el territorio y el protagonismo en su seno de profesionales sanitarios de Pasaia.

 

Tabla 1. Características técnico-metodológicas
de las dos fases de la investigación cualitativa

EP: entrevistas personales; GD: grupos de discusión.

 

En la segunda se convocaron cinco grupos de discusión con perfiles más populares, representativos de la población afectada, en cuyo desarrollo se tuvieron en cuenta los resultados de la primera fase y los cambios en la evolución del entorno (avance en las obras, acentuación de la crisis económica, debate social). En su composición se combinó la heterogeneidad intergrupos con la homogeneidad intragrupo para favorecer la discusión (tabla 1).

La mayoría de las entrevistas personales tuvieron lugar sobre el terreno y los grupos de discusión en locales propuestos por los participantes. El moderador fue un sociólogo ajeno al medio y con experiencia en investigación cualitativa en el ámbito de la salud. Se utilizó un guión semiestructurado y consensuado por el equipo EIS, material documental sobre los proyectos, y grabadora y notas como medios de registro. En todos los casos se solicitó la autorización para la grabación y se garantizó la confidencialidad de la información obtenida.

El análisis se desarrolló conforme al modelo de análisis sociológico del discurso tomando en consideración el conjunto de opiniones producidas a lo largo de la investigación e interpretando su configuración narrativa desde la doble perspectiva del significado de ésta para los interlocutores y de su utilidad explicativa respecto a los objetivos de la investigación¹⁹. Para mejorar la validez de los resultados se utilizó la triangulación contrastando dichos resultados entre los profesionales del equipo y con las personas y asociaciones participantes en el estudio (65 asistentes a la reunión).

 

Resultados

El análisis de los discursos generados en las entrevistas personales y en los grupos de discusión permitió identificar cuatro áreas de impactos relacionados con la salud derivadas de las dos intervenciones. Dichos impactos se expresaban solapados y relacionados entre sí, y condicionados por las vivencias del contexto social, histórico y político, y por las diferentes representaciones de "la salud", vinculadas frecuentemente al deterioro y los déficits del área (fig. 1). Resulta necesario comenzar analizando el comportamiento de ambos factores para conseguir una interpretación integradora de los discursos. A su vez, en las percepciones sobre los impactos en salud incidían dos vectores que modulaban los discursos: los efectos derivados del propio proceso de ejecución (desacuerdos, conflictos, dilaciones, desinformación) y cierta heterogeneidad de visiones según los roles y el estatus social de los entrevistados.

 

Figura 1. Áreas y condicionantes de los impactos en salud.

 

El contexto social

La importancia del contexto social e histórico en los discursos acerca de las intervenciones de la lonja y La Herrera se reflejaba al menos en tres ámbitos: 1) en la configuración territorial singular de Pasaia (un municipio con cuatro distritos separados por la lámina de agua de la bahía); 2) su curso histórico, económico y social, ligado a la tradición pesquera y marinera; y 3) el conflicto territorial, simbólico y político entre la Autoridad Portuaria, el ayuntamiento y la población local, con diferentes perspectivas sobre el futuro de la bahía y, como fondo, la polémica sobre un posible puerto mercante exterior (tabla 2, citas 1-3). Se reflejaba, en consecuencia, una fuerte conciencia sobre los déficits sociales del área, frustración por promesas incumplidas y conflictos interinstitucionales enquistados y un predominio de visiones "microlocales" ante los problemas (tabla 2, cita 4).

 

Tabla 2. Extractos de las entrevistas y de los grupos de discusión

EP: entrevista personal; GD: grupo de discusión.

 

Los discursos sobre la salud

El deterioro ambiental de la bahía y la degradación del entorno fueron referencias muy prevalentes en los discursos, si bien la vinculación entre los cambios proyectados y sus efectos en la salud no era percibida de manera lineal ni uniforme. En la primera fase de la investigación (entrevistas personales), los discursos reflejaban, por un lado, la influencia de "la política" derivada de los conflictos entre instituciones, bloqueando valoraciones ligadas directamente con la salud por desconfiar de su posible utilización por la Autoridad Portuaria para legitimar el proyecto de puerto exterior (tabla 2, cita 5). Las referencias a la contaminación, el ruido ambiental y los malos olores generados por el almacenamiento de despojos de pescado resultaron asimismo predominantes, con repetidas alusiones a la actividad portuaria ubicada fuera de las áreas de intervención (descargas de chatarra, la central térmica, etc.) (tabla 2, citas 6 y 7), situando a la actitud autoritaria y negligente de la Autoridad Portuaria en el origen de esta realidad. Sin embargo, algunos entrevistados, particularmente los de más edad, añoraban estas circunstancias por vincularlas al dinamismo del pasado (tabla 2, cita 8).

En la segunda etapa, los grupos de discusión expresaban una posición "vecinal" más enraizada en los barrios y una configuración dominada por la sensación de abandono del territorio, en la que surgían con mayor naturalidad las opiniones sobre el impacto en la salud de las obras objeto del estudio. Las percepciones deficitarias de partida se centraban en tres ámbitos principalmente: 1) problemas de movilidad, accesibilidad y carencia de servicios en Trintxerpe (núcleo cercano a La Herrera), con críticas reiteradas al insuficiente mantenimiento de aceras, tráfico, suciedad, etc. (tabla 2, citas 9 y 10); 2) las carencias en salubridad, seguridad y áreas de esparcimiento, principalmente en La Herrera, vinculando la higiene, la seguridad y los espacios verdes con el bienestar (tabla 2, citas 11 y 12); y 3) el deterioro de La Herrera y la consiguiente imagen de área degradada (basuras, escombros, pabellones semiderruidos, etc.) (tabla 2, citas 13 y 14). Esta realidad parecía incidir negativamente en la autoestima ciudadana, y dificultar, además del esparcimiento y el ejercicio físico, el desarrollo de las relaciones sociales. En este caso, la salud aparecía asociada a la disponibilidad de recursos, a la movilidad, al medio urbano cuidado y a tener espacios públicos de recreo y de encuentro social.

Impactos en la salud de las intervenciones de la lonja y La Herrera

A partir del marco interpretativo que configuraban el contexto social y las percepciones sobre las relaciones entre salud y entorno, se identificaron en los discursos al menos cuatro áreas de impacto en la salud derivadas de las dos intervenciones: calidad urbana, conectividad, cohesión social y generación de empleo (tabla 3). La mejora de la calidad urbana era percibida como una dimensión de especial importancia en el caso de la lonja. La conectividad de Pasaia surgía como segunda dimensión de potenciales efectos positivos, con repetidas referencias a la mejora del acceso al transporte público y a la creación de aparcamientos y zonas de esparcimiento. La cohesión social y la generación de empleo constituían las otras dos dimensiones identificables en los discursos de los participantes por sus impactos potencialmente positivos y que aparecían vinculadas a las anteriores, al esperar que las actuaciones de mejora de la calidad urbana y conectividad generaran oportunidades de interacción social, dinamismo económico y nuevas oportunidades de empleo (tabla 2, citas 15-17).

 

Tabla 3. Impactos en salud de las intervenciones de la lonja y La Herrera

^aTren de alta frecuencia que comunica con la capital y los municipios de la comarca.

 

En el caso de La Herrera, la indefinición y el desacuerdo institucional sobre el proyecto fueron haciéndose más manifiestos durante el desarrollo de la EIS, motivando que los posibles efectos positivos adoptaran un sentido negativo, e intensificando el sentimiento de confusión e incertidumbre en la población (tabla 2, cita 18).

Proceso de ejecución y otras demandas

Como se señalaba al inicio del apartado, los impactos de las cuatro dimensiones señaladas se asociaban repetidamente con el proceso de realización de las obras y con la existencia previa de carencias y demandas incumplidas. Los ritmos de ejecución, "intenso" en la lonja y "estancado" en La Herrera, repercutían de manera diferenciada: para la lonja resultaba posible advertir expresiones de "esperanza" y "optimismo" (tabla 2, cita 19). En cambio, La Herrera provocaba "estrés" y "frustración" al no ver avances en los proyectos ni disponer de suficiente información ni transparencia sobre las previsiones futuras (tabla 2, cita 20), reactivando de este modo discursos más reivindicativos y exigentes para con las instituciones (tabla 2, citas 21 y 22).

Más allá de las intervenciones concretas de la lonja y de La Herrera, los participantes referían demandas previas o simultáneas a los proyectos de regeneración, que formaban parte de sus expectativas de mejora del entorno, de su bienestar y de su salud. Entre estas demandas, los discursos incidían en el aprovechamiento de los espacios desde la óptica de las necesidades de la población, y no únicamente desde la perspectiva de los beneficios de la Autoridad Portuaria (tabla 2, cita 23). Entre las nuevas propuestas, la mejora integral del paseo a Puntas recorriendo el cantil de la bahía desde la estación de metro hasta la bocana del puerto, tenía un amplio respaldo. Esta propuesta, además de mejorar la calidad urbana, favorecería la movilidad (especialmente en Trintxerpe) y generaría espacios públicos seguros y atractivos de ocio y esparcimiento (tabla 2, citas 24-26).

Roles y estatus social

Se identificó una segunda línea moduladora de los discursos en función del rol y del estatus social de los participantes. Las percepciones sobre los impactos en salud no se expresaban de modo homogéneo. Aun a pesar de la limitada saturación de los hallazgos al respecto, los discursos de los participantes de nivel social medio-alto, con perfiles profesionales y vinculados al movimiento asociativo, estaban más centrados en los aspectos macro y en las dimensiones técnico-políticas, resultando menos explícitas las referencias a los problemas de la vida cotidiana (tabla 2, citas 1-4). Por el contrario, entre los participantes de estatus social más cercano a las clases medias-bajas, especialmente en la fase grupal de la investigación, se apreciaba mayor distancia crítica de la "política", menor centralidad de los elementos históricos y políticos como factores explicativos de la realidad de Pasaia, y mayor cercanía a las demandas y necesidades vecinales y a la exigencia de soluciones concretas (tabla 2, citas 9 y 11-13).

 

Discusión

El presente estudio aporta hallazgos de importancia, así como un enfoque diferenciado en la valoración de los impactos en salud de las dos intervenciones de regeneración de la bahía de Pasaia. Por un lado, en respuesta a los objetivos de la EIS, se identifican cuatro áreas principales de impactos en salud que permiten vincular las intervenciones a estrategias saludables de calidad urbana y conectividad entre las diferentes zonas de Pasaia, así como a mejoras en la cohesión social y la generación de empleo. Se trata de aportaciones que deben ser tenidas en cuenta en los proyectos actuales y futuros. Además, la metodología cualitativa evidencia la necesidad de ampliar el foco de estudio de la EIS más allá de las propias intervenciones, e incorporar nuevas dimensiones vinculadas, asimismo, a la salud: el proceso de elaboración y aprobación de los proyectos, la conflictividad asociada a su diseño y desarrollo, su dimensión temporal, y el progreso o estancamiento en la ejecución de las obras. Los impactos percibidos proceden no sólo del proyecto en fase de ejecución, sino también de la no intervención, la indefinición y la dilación. La falta de cumplimiento de las promesas y propuestas de regeneración de una zona degradada desde el punto de vista económico y medioambiental repercute negativamente en la salud poblacional tanto en su vertiente física^20,21 como psicosocial²², porque mantiene a los colectivos más vulnerables expuestos a condiciones ambientales negativas, baja autoestima colectiva y escaso sentido de pertenencia y comunidad²³, reforzando las desigualdades sociales en salud en estas poblaciones²⁴.

Las carencias y los problemas de accesibilidad, de tráfico, de espacios públicos, de ruido y de contaminación, generada en este caso en la bahía, constituyen hallazgos cuyos efectos perjudiciales en la salud de la población han sido repetidamente analizados^4,5. La importancia de enmarcar las intervenciones a evaluar en su contexto social e histórico ha sido también constatada en EIS previamente publicadas^15,25,26, corroborando la conveniencia de complementar diferentes metodologías para compaginar su intencionalidad pragmática y la complejidad del objeto de estudio.

En este sentido, cabe señalar al menos otros dos elementos de discusión. El primero se refiere a la no linealidad entre lo que los entrevistados entienden por salud y las intervenciones evaluadas. Por un lado, desde el inicio de la EIS se pusieron de manifiesto la importancia y la centralidad de los conflictos entre las instituciones involucradas en el futuro del área y el proyecto de puerto exterior, su impacto en la convivencia ciudadana y en la cohesión social, y la consiguiente superposición de la lectura política sobre otras en términos de salud. Posteriormente, y como consecuencia de la progresiva interacción a través de nuevas entrevistas personales y de los grupos de discusión, fue posible la identificación de concepciones más plurales sobre los efectos de las intervenciones en la salud, confirmándose la gran utilidad de la flexibilidad y la iteratividad de las metodologías cualitativas en estas circunstancias¹⁵. Por otro lado, la tendencia a reducir la salud a la asistencia a la enfermedad contribuye también a explicar las dificultades en la expresión de dichos vínculos por parte de los entrevistados. La influencia y el arraigo de concepciones biologicistas trascienden los servicios sanitarios y permeabilizan toda la sociedad, añadiendo complejidad a la evaluación de las intervenciones urbanísticas en términos de salud^27,28. Estos resultados refuerzan la conveniencia de promover, desde las instituciones, políticas de salud intersectoriales con el fin de difundir una visión más social e integradora de la salud⁹.

El segundo aspecto a comentar tiene que ver con la heterogeneidad en la construcción social de los discursos según los roles y los estatus sociales de los participantes, más técnico-políticos en las personas con perfiles profesionales de mayor cualificación y vinculados a los movimientos asociativos, y más ligados a la cotidianeidad de los problemas vecinales en los participantes de los grupos de discusión y, en general, de menor estatus social. Esta diversidad de discursos refleja diferentes comportamientos y expectativas sobre la salud, en función de la biografía de las personas y los colectivos, y de las condiciones estructurales y contextuales en que estos comportamientos se desarrollan²⁹.

Sin duda, estos resultados requieren estudios complementarios, pero los hallazgos presentados aportan valor a la dinámica participativa que propicia la metodología cualitativa de acuerdo con los principios rectores de la EIS^10,30, dando voz activa a diferentes actores y sensibilidades sobre elementos del entorno urbano y de la vida municipal. En este sentido, en la medida en que permite conocer e incorporar las demandas de la población y avanzar en el diseño de entornos saludables y más equitativos, la EIS puede desempeñar un importante papel como herramienta integradora de la salud ciudadana en las políticas locales, y actuar como una vía efectiva para impulsar un desarrollo equilibrado y equitativo del ámbito local.

 

Editora responsable

Glòria Pérez.

 

Contribuciones de autoría

Concepción y diseño del trabajo: E. Serrano, I. Larrañaga, M.D. Baixas y E. Aldasoro. Obtención de datos: F. Conde y M.D. Baixas. Análisis e interpretación de los datos: F. Conde, I. Larrañaga y E. Serrano. Redacción del manuscrito: E. Serrano, E. Sanz-Tolosana y M. Basterrechea. Revisión crítica con importantes contribuciones intelectuales: I. Larrañaga, M.D. Baixas y E. Aldasoro. Todos/as los/as autores/as aprobaron la versión final.

 

Conflictos de intereses

Ninguno.

 

Agradecimientos

Nuestro agradecimiento, muy especialmente, a los vecinos y vecinas de Pasaia que han participado en las entrevistas y grupos de discusión, y a los arquitectos e ingeniero del Master Plan y la Lonja.

 

 

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Dirección para correspondencia:
Correo electrónico: esk-irun9@ej-gv.es
(E. Serrano).

Recibido el 4 de diciembre de 2013
Aceptado el 23 de junio de 2014