Introducción

La mejora continua de la gestión debería ser una aspiración para todas las organizaciones del sector público. La gestión debería basarse en datos de rendimiento y de satisfacción de las partes interesadas, en los que deben sustentarse los esfuerzos de mejora. Por ello, es fundamental disponer de un cuadro de indicadores, de recogida sistemática y revisión periódica¹. En este contexto, disponer de elementos de comparación externa o benchmarking permite identificar buenas prácticas en organizaciones de características similares². En el ámbito de la salud pública, obtener indicadores de este tipo no es fácil³.

En los servicios asistenciales existe amplia casuística en la elaboración de indicadores de asistencia, tanto de productividad como de costes, incluso en capacidad resolutiva, efectividad o incidencia de sucesos adversos, y en su comparación externa⁴. En salud pública hay menos experiencia, tal vez porque su trabajo parece más difícil de sistematizar, al cubrir un espectro de actividades amplio y relativamente heterogéneo. Además, es deseable ir más allá del simple recuento de actividades para buscar indicadores de resultados, cobertura o calidad⁵.

En este trabajo nos proponemos aportar nuestra experiencia buscando cómo realizar comparaciones externas con otras organizaciones desde la Agència de Salut Pública de Barcelona (ASPB). En los últimos años realizamos comparaciones externas de algunos indicadores en el proceso de preparación de nuestras evaluaciones EFQM (European Foundation For Quality Management)⁶, aunque estos esfuerzos han sido puntuales e intermitentes. Por lo tanto, nos propusimos elaborar una reflexión sobre el benchmarking en organizaciones que gestionan servicios de salud pública, buscando un conjunto de indicadores que permitieran compararlos de manera más sistemática. No incluimos indicadores de costes y procuramos utilizar indicadores de calidad siempre que se dispusiera de ellos.

El objetivo del presente artículo es describir este proceso de reflexión, esperando que pueda ser de utilidad para los gestores de organizaciones de salud pública comprometidos con la gestión de calidad. El informe completo resultado de este proceso de benchmarking puede consultarse en la web de la ASPB⁷.

El proceso seguido

En un primer momento, se decidió el ámbito de comparación para nuestra organización, que sirve a la ciudad de Barcelona. Las esperables diferencias epidemiológicas, de población y de actividades sometidas a control sanitario entre las grandes ciudades y otras zonas hacen que sea interesante disponer de comparaciones de ámbito tanto autonómico como municipal. Se acordó establecer la comparación con la Agència de Salut Pública de Catalunya (ASPCAT) u otros organismos relacionados de la Generalitat, por ser cercana y el ente de referencia en la comunidad autónoma. Se acordó también hacerla con el organismo autónomo municipal Madrid Salud, cuyo ámbito de actuación es la ciudad de Madrid. Para redondear las comparaciones, se incluyó también la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad Autónoma de Madrid, con competencias comparables a las de la ASPCAT. En el caso de Cataluña, la existencia de información para el conjunto de la Región Sanitaria Metropolitana en la que se incluye Barcelona aporta un valor añadido, y se tuvo en cuenta para los aspectos en los que se encontró disponible.

La metodología utilizada ha sido, como en otras comparaciones recientes³, la búsqueda en las páginas web de los organismos implicados de cualquier informe temático o memoria anual que incluyese indicadores de las actividades o resultados de los servicios de salud pública, intentando cubrir los diversos ámbitos de actividad recogidos en el catálogo de servicios de la ASPB⁸, a los que se han añadido la investigación y algún aspecto de gestión de recursos. Se ha intentado localizar y comparar los datos más recientes disponibles. Se contactó por correo electrónico con los responsables de algunos servicios para clarificar dudas o ampliar datos.

A partir de la información identificada, se compilaron tablas comparativas de diversos indicadores y se analizaron, identificando limitaciones y lagunas, y valorando su posible aprovechamiento para establecer comparaciones externas. Se identificaron potenciales aspectos de mejora en los indicadores de las diferentes organizaciones, así como maneras de mejorar la futura capacidad de comparación. Finalmente, el grupo de trabajo acordó una serie de indicadores que configurarían un núcleo de comparación sistemática para la ASPB, orientado a la mejora de la calidad.

Lo que se puede obtener

En la Tabla 1 se exponen algunos ejemplos de los indicadores recogidos, para ilustrar el potencial y las dificultades de la comparación entre organizaciones de salud pública. De entrada, las carteras de servicios de las diferentes organizaciones no son totalmente superponibles. Además, muchos programas no parecen ser evaluados sistemáticamente, o su evaluación no es pública, lo que dificulta disponer de indicadores comparables. Lo que presentan las memorias en su inmensa mayoría son indicadores de actividad o de cargas de trabajo, que en buena parte dependen de aspectos estructurales, de la población o del territorio cubiertos, y de la dotación de recursos. Difícilmente miden el desempeño o el valor de la actividad realizada, aunque en algún caso lo reflejan parcialmente. Esto conlleva que existan líneas de trabajo para las que no se han encontrado buenos indicadores para hacer comparaciones externas, como el área de sistemas de información.

Los sistemas de vigilancia epidemiológica para muchas enfermedades de declaración obligatoria no suelen reflejar más que la incidencia anual, pero para algunas, como el VIH/sida y la tuberculosis, suelen incluir más información. La incidencia tiene valor cuando existen programas específicos de prevención y control, pues su éxito comportaría un descenso de casos. Este es claramente el caso de las enfermedades vacunables. Se plantea la duda de si un valor más elevado en la tasa de incidencia de una enfermedad transmisible indica un menor control que favorece los contagios, o si es fruto de una mayor exhaustividad del registro. En todo caso, para algunas enfermedades objeto de vigilancia se sabe que la incidencia es muy superior en el medio urbano. Para las que tienen muy baja incidencia, conviene agrupar años para tener estimaciones estables.

Para los indicadores de laboratorio se identifican diferencias en la forma de categorizar la información, lo que dificulta la comparación. Los métodos acreditados por un laboratorio según la norma ISO 17025 reflejan la calidad de sus procedimientos, y son un elemento de comparación. Esta información se puede extraer de los informes de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC)⁹, de fácil acceso y consulta, pero complejos y difíciles de interpretar.

En el ámbito de la protección de la salud emergen dudas sobre el criterio seguido en la inspección de una instalación de riesgo de legionelosis para valorar si es conforme o no a las normas. En todo caso, hay dificultades intrínsecas a la valoración de la actividad de control sanitario. Cuando en una organización hay más inspecciones que derivan en un expediente sancionador, habría que interpretar si los establecimientos estaban en peor situación o bien si sus inspectores son más estrictos en su labor.

Perspectivas

En todo caso, tras valorar 68 indicadores en las cuatro organizaciones⁷, se optó por un núcleo reducido de 19 que se propone como base para futuras comparaciones y que se presenta en la Tabla 2. Abarca diversas líneas de trabajo de nuestro catálogo de servicios, aunque no siempre se disponga de datos externos de las otras tres organizaciones. Se trata de una primera propuesta, que podrá mejorarse con el tiempo. Más allá de las comparaciones externas, pensamos que son un marco que ayuda a poner en contexto los datos de cada una de ellas; es probable que este sea su mayor valor.

El proceso seguido nos confirma en la opinión de que hay que buscar mecanismos para avanzar en la estandarización de los indicadores de los servicios de salud pública. Hay que conservar indicadores territoriales propios en cada caso, pero siempre con la idea a largo plazo de seguir las pautas internacionales en materia de elaboración de indicadores.