Introducción

La determinación a un trabajador del impedimento o menoscabo para el trabajo dictaminado por un médico aparece ya reflejada para muchas enfermedades relacionadas con el trabajo en la obra de Bernardo Ramazzini en el siglo XVIII. Así, en su clásico “Tratado de las Enfermedades de los Artesanos” ya viene aconsejando el abandono de algunas clases de arte en función de la expresión de las enfermedades con sus síntomas o signos. Sirva de ejemplo cómo en el capítulo XXXVIII cuando habla “de las enfermedades que suelen afectar a los recitadores, a los cantores y a otros del mismo género” señala que “cuando los amanece algún mal del pecho, lo que podrá diagnosticarse por la tos y el aspecto del cuerpo, se deberá aconsejar el abandono de esta clase de arte”¹.

Este abandono de la actividad laboral, que ya se prescribía por el médico en el año 1700, se ha convertido en los estados de bienestar del tercer milenio en la figura remunerada de la incapacidad laboral, temporal (IT) o permanente (IP), derivado de la contingencia que corresponda, en la que confluyen aspectos sanitarios, y por otro lado aspectos laborales, económicos y sociales, que provocan una serie de importantes consecuencias que afectan principalmente ²:

Efectivamente es enorme la dimensión económica de la determinación del menoscabo laboral, ya sea temporal o permanente, en un estado del bienestar del siglo XXI, como es el español. Más de once mil millones de euros presupuestados para incapacidad temporal y por otra parte más de trece mil millones para incapacidad permanente en menores de 65 años para 2023 (ya que después de alcanzar 65 años, pasan a considerarse todos los casos de incapacidad permanente, como de jubilación) ⁽³.

Existe así la necesidad de un ordenamiento jurídico de una prestación económica sometida al principio de justicia y al mayor rigor posible. Tanto en su control médico, llevado a cabo por la inspección médica en cuanto a la duración y procedencia de dicha prescripción, como en el control económico, a través de la comprobación administrativa de los requisitos de las prestaciones contributivas de seguridad social.

Para un eficaz control médico de la IT dentro de las prestaciones económicas de la seguridad social, los inspectores médicos del INSS tienen la competencia para emitir altas médicas desde el año 2011, después de que la disposición adicional decimonovena de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo, modificara la Ley General de Seguridad Social vigente en ese momento, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, añadiéndose una nueva disposición adicional quincuagésima segunda sobre competencias sobre los procesos de Incapacidad Temporal⁴.

No obstante cuando los procesos de incapacidad temporal alcanzaban la duración máxima de 365 días, no era ya el inspector médico, ni otro facultativo, sino que era el EVI (Equipo de Valoración de Incapacidades) exclusivamente, el órgano competente para emitir un alta médica al trabajador, como estaba establecido, hasta mayo del año 2023, desde la legislación para 2006, cuando la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006⁵ introdujo la siguiente modificación en el artículo 128 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio:

Tendrán la consideración de situaciones determinantes de incapacidad temporal: a) Las debidas a enfermedad común o profesional y a accidente, sea o no de trabajo, mientras el trabajador reciba asistencia sanitaria de la Seguridad Social y esté impedido para el trabajo, con una duración máxima de doce meses, prorrogables por otros seis cuando se presuma que durante ellos puede el trabajador ser dado de alta médica por curación.

Agotado el plazo de duración de doce meses previsto en el párrafo anterior, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la incapacidad permanente del trabajador, será el único competente para reconocer la situación de prórroga expresa con un límite de seis meses más, o bien para determinar la iniciación de un expediente de incapacidad permanente, o bien para emitir el alta médica, a los efectos previstos en los párrafos siguientes. De igual modo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social será el único competente para emitir una nueva baja médica en la situación de incapacidad temporal cuando aquélla se produzca en un plazo de seis meses posterior a la antes citada alta médica por la misma o similar patología, con los efectos previstos en los párrafos siguientes.

¿Cómo surge el cambio, o supresión del alta colegiada dictaminada por el órgano colegiado, en la valoración de la incapacidad laboral temporal que alcanza el año de duración en el ámbito de la seguridad social española con el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes?

La modificación de los artículos 82.4.b), 169.1.b), 170 y 174, así como de la disposición adicional primera.4 y la introducción de la disposición transitoria trigésima séptima en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social dan nueva regulación a la prestación de incapacidad temporal, determinando la disposición transitoria cuarta del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, los términos en que debe aplicarse la vigencia transitoria de la normativa anterior.

En relación con las competencias de control de los procesos de incapacidad temporal a partir del día 365, la entidad gestora ejerce la citada competencia a través de su inspección médica, sin intervención ya de los EVI, u órganos equivalentes en Cataluña, pues la necesidad de asistencia sanitaria e impedimento para trabajar no implica para su comprobación una cualificación técnico-jurídica que haga necesaria la participación de profesionales distintos al facultativo médico. En consecuencia, el inicio del expediente de incapacidad permanente se articula a través de la emisión de un alta médica con propuesta de incapacidad permanente⁶.

De esta forma queda roto el vínculo entre la incapacidad temporal y el Equipo de Valoración de Incapacidades. A partir de esta ley, el Equipo de Valoración de Incapacidades califica las situaciones de incapacidad permanente y la Inspección Médica del INSS evalúa, de forma exclusiva con respecto al EVI, las situaciones de incapacidad temporal de los trabajadores en los primeros 545 días de la baja.

Algunas ventajas de la nueva situación

Entre otras consecuencias favorables de la nueva legislación se destacan:

Algunas consideraciones sobre los órganos colegiados en general y del Equipo de Valoración de incapacidades en particular.

La constitución de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y en sus Organismos públicos tiene como presupuesto indispensable la determinación en su norma de creación o en el convenio con otras Administraciones Públicas por el que dicho órgano se cree, de los siguientes extremos:

a) Sus fines u objetivos. b) Su integración administrativa o dependencia jerárquica. c) La composición y los criterios para la designación de su Presidente y de los restantes miembros. d) Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así como cualquier otra que se le atribuya. e) La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento⁷

El Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, establece la composición y las funciones de los Equipos de Valoración de Incapacidades⁸. Instituye que, en cada Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social, y con encuadramiento orgánico y funcional en la misma, se constituirá un Equipo de Valoración de Incapacidades, compuesto por presidente, secretario, dos médicos, un inspector de trabajo, un experto en rehabilitación y un experto en seguridad e higiene en el trabajo, con las siguientes funciones a destacar:

Inconveniente que supone la exclusión legislativa para los Equipos de Valoración de Incapacidades de intervenir en los procedimientos de alta médica entre los 365 días y 545 días de duración de una baja médica.

El Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes, supone la supresión de la legislación previa sobre la exigencia de alta colegiada, dictaminada por el EVI, para poder finalizar un proceso de incapacidad temporal que dura entre 365 y 545 días, ya sea por alta médica por curación, por mejoría o por propuesta de incapacidad permanente.

Se sustituye así la decisión colegiada del dictamen propuesta emitido por el EVI para resolver como alta médica un proceso de incapacidad temporal de más de un año de duración, por una decisión facultativa aislada de alta médica por curación o mejoría, emitida por un único médico inspector.

Se justifica el legislador diciendo en el propio texto legal que “la necesidad de asistencia sanitaria e impedimento para trabajar no implica para su comprobación una cualificación técnico-jurídica que haga necesaria la participación de profesionales distintos al facultativo médico”.

Pero lo cierto es que en determinados casos de mayor complejidad, excluir el trabajo en equipo del propio EVI cuando los procesos de incapacidad temporal alcanzan el año de duración, transformando la toma de decisiones de un equipo pluridisciplinar por un único acto facultativo, puede disminuir las garantías en la evaluación médico-laboral, al suprimir la puesta en común de información médica y laboral, objetivada y contrastada, referente a la limitación funcional objetiva que produce un estado pluripatológico, y lo que ésta supone frente a unos requerimientos laborales de una profesión habitual determinada por el propio equipo, para un trabajador determinado.

Se pierda la participación de al menos dos facultativos en la evaluación y toma de decisiones (el facultativo que realiza el reconocimiento y emite el informe médico de evaluación y en un segundo tiempo los facultativos, al menos uno, que participan en la sesión del EVI). Se pierde también la posible participación del inspector de trabajo y de los restantes componentes del EVI, técnicos o gestores de la seguridad social habitualmente, que aportaban información verbal y digital de datos laborales, cotizaciones y requerimientos propios de un sistema contributivo de prestaciones de seguridad social.

Hay que considerar también que en los procesos de incapacidad temporal de entre un año y año y medio de duración, que vayan a finalizar como alta médica, parece no regir la exigencia establecida en el artículo 9 de la Orden de 18 de enero de 1996 para la aplicación y desarrollo del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, sobre incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, por la cual: los servicios de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social elaborarán un informe de los antecedentes profesionales que permita conocer la profesión desempeñada en el momento en que se efectúa la evaluación y la formación y aptitudes del interesado, que determinen la capacidad residual, una vez conocidas las limitaciones anatómicas o funcionales que padezca el afiliado⁹.

Para confeccionar el informe de los antecedentes profesionales a que se refiere el párrafo anterior, podrán utilizarse, además de las manifestaciones del propio interesado y de las informaciones que constan en los ficheros de la Administración actuante y en el Instituto Nacional de Empleo, las que puedan aportarse por parte de la empresa o empresas donde haya prestado sus servicios el evaluado previo requerimiento de información formulado a tal efecto.

En definitiva, la simplificación realizada en las actuaciones que conducen al alta médica en los trabajadores que permanecen en situación de incapacidad temporal entre un año y año y medio de duración, puede ser eficiente en muchos casos, pero en algunos procesos de incapacidad temporal de especial complejidad, el hecho de perder la evaluación por un equipo colegiado como el EVI, podría dificultar la toma de decisiones eficaces, justas y también eficientes.

Conclusiones o propuestas de solución a los inconvenientes legislativos planteados previamente

Primera. Se propone una reforma legislativa de los artículos 169 y 170 de la LGSS, que permita la posibilidad de definir aquellos casos de bajas médicas de especial complejidad, que requieran la actuación de un órgano colegiado del Instituto Nacional de la Seguridad Social, sea preferentemente el EVI, o alternativamente un órgano colegiado de nueva creación, de carácter pluridisciplinar y con capacidad tanto de emitir el alta médica por curación o mejoría, como calificar la situación de incapacidad permanente.

En la evaluación de estos casos de especial complejidad por el órgano colegiado siempre se contará con un informe médico que determine las limitaciones funcionales y un informe laboral que determine la profesión habitual del trabajador, los años de cotización o los requerimientos de los puestos de trabajo, independientemente de la situación laboral que el órgano pueda resolver (alta, prórroga o calificación de incapacidad permanente).

Los casos de especial complejidad deberán obedecer a algunos de los cuatro siguientes supuestos:

Segunda. Se propone que, en todos los casos de incapacidad temporal, independientemente de su duración, y dentro del aplicativo de trabajo informático de las unidades médicas, se incorporen de forma sencilla, desde las bases de datos correspondientes, los datos objetivos de información laboral de cada caso, donde al menos constará, código nacional de ocupación aportado por la empresa (uno o varios, determinando el desempeñado en el momento de la baja médica), código nacional de actividad económica, grupo de cotización, tiempo de cotización para cada código nacional de ocupación, régimen de seguridad social, existencia o no de adaptación de puesto de trabajo, grado de discapacidad global del trabajador y el parte de declaración de accidente de trabajo o enfermedad profesional en su caso.

Tercera. Que el médico inspector pueda emitir el alta médica por inspección en cualquier momento de los 730 días de posible duración de la incapacidad temporal.