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Gaceta Sanitaria

versión impresa ISSN 0213-9111

Gac Sanit vol.20 no.2 Barcelona mar./abr. 2006

 

Originales

 

La violencia de género en la agenda del Parlamento español (1979-2004)

Gender based violence in the Spanish parlamentary agenda [1979-2004]

 

 

Carmen Vives-Cases a,b Diana Gil-González a,c Mercedes Carrasco-Portiño a Carlos Álvarez-Dardet a,b,c


Área de Medicina Preventiva y Salud Pública, Universidad de Alicante, Alicante, España. Red Nacional de Investigación sobre Salud y Género, España a
Red Nacional de Investigación sobre Salud y Género, España b
Observatorio de Políticas Públicas y Salud (OPPS), España c

Dirección para correspondencia

 

 


Resumen

Objetivos: Describir sistemáticamente las características de los procesos de formulación y toma de decisiones vinculadas al poder legislativo del Estado español en materia de violencia de género.

Métodos: Búsqueda y análisis de contenido cuantitativo de todas las iniciativas parlamentarias del Congreso de los Diputados y del Senado sobre violencia de género (1979-2004). Se calculó la razón entre las iniciativas de violencia de género y las iniciativas de otros temas por años y legislaturas. Se analizó la probabilidad de presentar iniciativas sobre violencia de género por sexo y según pertenencia al gobierno u oposición (odds ratio [OR], intervalo de confianza [IC] del 95% y significación estadística [método Mantel-Haenszel]).

Resultados: En 26 años se produjeron 322.187 iniciativas parlamentarias, de las que 569 fueron sobre violencia de género. Destacan las tasas de iniciativas de 1998 (4,12 por 1.000), 2001 (4,49 por 1.000) y 2004 (9,19 por 1.000). El 67% fueron preguntas al gobierno. La mayoría fueron tramitadas sin acuerdo o decisión (81%). Los hombres presentaron mayor probabilidad de incluir preguntas en sus iniciativas (OR = 17,08; IC del 95%, 5,91-55,62), pero las mujeres promovieron el 60% de las iniciativas sobre el tema. La probabilidad de preguntar fue mayor entre los miembros del gobierno (OR = 2,63; IC del 95%, 1,32-5,31), aunque la oposición lideró el 88% de las iniciativas.

Conclusiones: En España, se ha producido una incipiente construcción política de la violencia de género que puede llevar al desarrollo de verdaderas estrategias. La actividad parlamentaria sobre el tema debería mantenerse a largo plazo, puesto que el problema persiste.  

Palabras clave: Violencia doméstica. Políticas públicas. Toma de decisiones.


Abstract

Aims: To systematically examine the characteristics of the processes of formulating and taking decisions on gender-based violence in the Spanish Parliament.

Methods: A search was performed for all parliamentary initiatives on gender-based violence in the Spanish parliament (1979-2004) and their qualitative content was analyzed. The ratio between initiatives on gender-based violence and those on other issues was calculated by years and legislatures. The probability of presenting initiatives on gender-based violence was analyzed by sex and political group (government vs. opposition) (odds ratio, 95% CI and statistical significance using the Mantel-Haenszel method).

Results: In the 26 years studied, there were 322,187 initiatives, of which 569 concerned gender-based violence. Initiatives on this issue increased in 1998 (4.12 per 1,000), 2001 (4.49 per 1,000) and 2004 (9.19 per 1,000). Sixty-seven percent were questions to the government. The majority of the initiatives were registered without agreement or decision (81%). Men had a higher probability of asking questions (OR = 17.08; 95%CI, 5.91-55.62), but women instigated 60% of the initiatives. Parliamentary groups in government showed a higher probability of asking questions (OR = 2.63; 95%CI, 1.32-5.31), but 88% of the initiatives were promoted by the opposition.

Conclusions: The process of policy construction has been started in Spain, which could lead to the development of true policies on gender-based violence in the future. Parliamentary activity on this issue should be maintained in the long-term, as the problem shows no sign of abating.  

Keywords: Domestic violence. Public policies. Decision making.


 

Introducción

La violencia de género es un problema descubierto por las instituciones políticas recientemente. Aunque le precede una historia social de casi dos siglos protagonizada por las reivindicaciones de los grupos feministas1, no fue hasta 1993 cuando empezó a plantearse, en el contexto europeo, la necesidad de institucionalizar estrategias de intervención sobre este asunto2. En España comenzó a hacerse visible en el contexto político durante la primera legislatura de la democracia restaurada, a propósito de la legalización de la separación y el divorcio de 19813. Más de una década después, en marzo de 1998, el gobierno de la VI Legislatura presentó el I Plan español de medidas contra la violencia hacia las mujeres4.

En la historia política de la violencia de género destacan las características de ineficacia y lentitud. La ineficacia de las medidas políticas desarrolladas en España, tal como ya se afirma en otros estudios, puede atribuirse al hecho de que, a pesar de los cambios cuantitativos y cualitativos observados en el tratamiento político-social de este asunto, la epidemia de la mortalidad en mujeres por esta causa no ha disminuido5,6. Puede hablarse también de cierta carencia de políticas basadas en la evidencia, puesto que, la etiología de este problema y la efectividad de los programas son aún objeto de debate7,8.

Además, la toma de decisiones políticas sobre este problema sólo ha logrado acelerarse por acontecimientos puntuales dados en el contexto internacional ­p. ej., la Convención de Naciones Unidas para la eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer en 1979 (CEDAW); la III Conferencia Mundial sobre las Mujeres celebrada en Nairobi en 1985; la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, celebrada en Beijing en 1995­ y nacional ­p. ej., el desarrollo de dos gobiernos democráticos electos, UCD en 1981 y PSOE en 1983; la creación del Instituto de la Mujer en 1983; la reforma del Código Penal de 1989 y 1995 con respecto a la tipificación de los delitos de violación y violencia de género9­. La creciente cobertura periodística del tema también es reconocida en la bibliografía científica como un elemento que precipitó del establecimiento del tema en la agenda política10-13.

Si los planes gubernamentales, y específicamente los planes de salud, son identificados como el resultado de la «construcción política» de los problemas que han logrado establecerse en la agenda política14,15, las leyes se integran en la fase de «formulación política» de esos mismos problemas16. Las Cortes Generales se identifican en la Constitución Española como las instituciones que «representan al pueblo español» y que «ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban presupuestos y controlan la acción del gobierno»17. Estas funciones, que son ejercidas por los grupos parlamentarios mediante diferentes tipos de iniciativas parlamentarias18, se hacen transparentes en el contexto parlamentario. Concretamente, estas acciones se materializan en los diferentes tipos de iniciativas parlamentarias que comprenden dichas funciones. En este sentido, el Parlamento, tomado como objeto de estudio, constituye una oportunidad para el análisis de políticas públicas, en concreto para el estudio de los procesos de formulación y toma de decisiones vinculadas al poder legislativo del Estado. A pesar de estas potencialidades, el Parlamento es un contexto todavía poco explorado en investigación en salud pública.

En un período relativamente corto, la violencia de género ha recibido especial dedicación en la agenda política española. Así, se cuenta con dos planes gubernamentales de medidas contra la violencia hacia las mujeres19 y la reciente Ley Integral contra la violencia de género20. Teniendo en cuenta las oportunidades que ofrece el contexto parlamentario para el análisis de las discusiones generadas en torno a estos eventos políticos, se plantea este estudio con el objetivo de describir y examinar sistemáticamente las características de los procesos de formulación y toma de decisiones vinculadas al poder legislativo del Estado español en materia de violencia de género.

 

Métodos

Se realizó un análisis de contenido cuantitativo21 de todas las iniciativas parlamentarias realizadas sobre el tema desde enero 1979 hasta diciembre de 2004. Además, se recogieron todas las iniciativas legislativas realizadas durante estos 26 años. Para ello, se consultó la página web del Congreso de los Diputados, que publica y actualiza sistemáticamente todas las iniciativas parlamentarias y actas de diarios de sesiones tanto del Congreso como del Senado, así como también datos relacionados con la composición y miembros de las Cortes Generales22. La página web del Congreso de los Diputados constituye una base de datos útil para el análisis de políticas públicas por su capacidad de aglutinar información de interés para la realización de estudios retrospectivos (cuenta con datos desde el período constitucional establecido tras la dictadura franquista), de fácil acceso, transparente y aceptablemente actualizada. Las palabras clave utilizadas en la búsqueda de los documentos fueron «violencia de género», «violencia doméstica», «violencia contra las mujeres» y «malos tratos».

Se calcularon las tasas de iniciativas parlamentarias sobre violencia de género por años (1979-2004) y por Legislaturas (I Legislatura [enero 1979-noviembre 1982], II Legislatura [noviembre 1982-julio 1986], III Legislatura [julio 1986-noviembre 1989], IV Legislatura [noviembre 1989-junio 1993], V Legislatura [junio 1993-marzo 1996], VI Legislatura [marzo 1996-abril 2000], VII Legislatura [abril 2000-enero 2004]). Para ello se calculó la razón entre el número de iniciativas por violencia de género y el número de iniciativas sobre otros temas por años y por legislaturas.

Se realizó un análisis de contenido cuantitativo con las iniciativas parlamentarias sobre violencia de género. Se realizó un estudio descriptivo basado en frecuencias absolutas y relativas de todas las variables que comprendía el protocolo de entrada utilizado para el análisis de contenido (tabla 1).

Se calcularon las odds ratio (OR), sus intervalos de confianza (IC) del 95% y los valores de significación estadística (método de Mantel-Haenszel) para determinar las probabilidades que los hombres y las mujeres miembros del parlamento tienen de ser los autores de las iniciativas parlamentarias, así como las probabilidades que los grupos parlamentarios en el gobierno y los grupos en la oposición tienen de promover iniciativas parlamentarias de violencia de género. Para esto último, se identificaron los grupos en el gobierno y en la oposición en cada una de las legislaturas que abarca los 26 años estudiados, y a partir de la información obtenida se creó una nueva variable con las categorías de gobierno y oposición.

Para la realización de los cálculos mencionados se utilizaron los paquetes estadísticos SPSS-11.5 y EpiInfo 6.

 

Resultados

En los 26 años explorados se produjeron 322.187 iniciativas parlamentarias, 569 específicas de violencia de género. Destacan las tasas de iniciativas sobre el tema de 1998 (4,12 por 1.000), 2001 (4,49 por 1.000) y, especialmente, 2004 (9,19 por 1.000) (fig. 1). Por legislaturas, se observa una tendencia creciente continua que alcanza un valor máximo de 12,85 por cada 1.000 iniciativas parlamentarias en la VII Legislatura (fig. 2). Sólo en los primeros meses de la VIII Legislatura (de abril a diciembre de 2004) ya se dio una sexta parte de las iniciativas realizadas en la anterior legislatura (8,28 por 1.000).

Durante los 26 años estudiados, el 93% de las iniciativas parlamentarias sobre violencia de género corresponde a la función de control parlamentario, un 4% fueron de orientación política y un 1,4% pertenecen a la función legislativa. La representación porcentual de iniciativas parlamentarias pertenecientes a otros tipos de funciones no superó el 1%. Estos resultados se relacionan con el hecho de que el 67% de las iniciativas realizadas fueran preguntas orales o escritas dirigidas al gobierno vigente en cada caso. En segundo lugar, pero con una diferencia porcentual importante, se solicitaron comparecencias (22%). Las solicitudes de informes (3,5%), proposiciones no de ley (2,3%) y proposiciones de ley (2,1%) fueron las siguientes en frecuencia. El resto ­interpelaciones urgentes, moción consecuencia de una interpelación urgente, informes, ponencias­ apenas representan el 3% del total de las iniciativas parlamentarias realizadas durante este período.

Muchas iniciativas no fueron discutidas en sesiones parlamentarias (63%) y no llevaron a una toma de decisiones con impacto en las políticas (97%). La mayoría fueron tramitadas sin acuerdo o decisión (81%) o caducaron (5%). Entre las iniciativas debatidas (n = 214), el 77% se celebraron en comisiones parlamentarias ­Comisión Mixta de Derechos de la Mujer (51%), Justicia e Interior (2,8%), Control parlamentario sobre RTVE (2,3%), Política Social y Empleo (1,4%), Relaciones con el Defensor del Pueblo (0,46%), otras (19,2%)­ y sólo el 33% en los plenos del Congreso de Diputados y del Senado.

El 60% de las iniciativas parlamentarias sobre violencia de género fueron promovidas por las diputadas y senadoras, frente a un 27% que fueron realizadas por hombres y un 13% en las que no se pudo identificar el sexo del autor. Sin embargo, se observó que en la realización de preguntas al gobierno ­iniciativa parlamentaria más frecuente (67%)­ sus compañeros de grupo tenían una probabilidad mayor que ellas de hacerlas (OR = 17,08; IC del 95%, 5,91-55,62). Mientras que entre la I y VII legislatura el resultado anterior se mantiene (OR = 16,85; IC del 95%, 5,73-55,74), entre abril y diciembre de 2004 no se observaron asociaciones estadísticamente significativas (OR = 1,27; IC del 95%, 0,09-36,18). Tampoco se obtuvo significación estadística en la relación sexo y otros tipos de iniciativas parlamentarias.

Los grupos parlamentarios socialista (34%) y popular (33%) presentaron la mayoría de las iniciativas parlamentarias (379 de 569 en total). El grupo de Izquierda Unida aparece en tercer lugar (5,3%), seguido del catalán (4%). El 24% de iniciativas restantes fueron presentadas por otros grupos parlamentarios, sin que ninguno llegara a agrupar más del 2% de iniciativas. En la realización de preguntas al gobierno destaca la participación del grupo popular (OR = 19,93; IC del 95%, 9,21-44,97) y del socialista (OR = 7,72; IC del 95%, 4,5-13,4). Se observó que la probabilidad de realizar preguntas era mayor entre los grupos parlamentarios en el gobierno (OR = 2,63; IC del 95%, 1,32-5,31), aunque los grupos en oposición lideraron el 88% de las iniciativas parlamentarias sobre violencia de género.

 

Discusión

La violencia de género ha logrado formar parte de la agenda de los partidos políticos con representación en el Parlamento y, por consiguiente, puede hablarse de su establecimiento en la agenda del Parlamento español. Destacan los incrementos de las tasas de iniciativas parlamentarias de 1998, 2001 y 2004, así como la evolución creciente observada por legislaturas. Sin embargo, en los 26 años estudiados, la actividad parlamentaria en torno a este asunto se reduce a la función secundaria de las Cortes Generales: la función de control parlamentario sobre el gobierno. Así, se ha observado una escasa representación de iniciativas legislativas, proposiciones o proyectos de ley, y sesiones de debate y toma de decisiones, todas ellas acciones con impacto en las políticas. El tema es promovido, fundamentalmente, por mujeres políticas. Sin embargo, son sus compañeros quienes tienen una mayor probabilidad de realizar preguntas dirigidas al gobierno. De igual forma, se han observado diferencias en la probabilidad de realizar preguntas de los partidos políticos de mayor representación en el Parlamento, sobre todo cuando están gobernando.

Aunque en la mayor parte del período estudiado se da una menor representación numérica de mujeres en el Parlamento, los datos muestran que ellas protagonizaron la actividad parlamentaria sobre violencia de género (342 mujeres frente a 150 hombres que realizan iniciativas sobre el tema). Las conclusiones con respecto al sexo de los políticos que realizan preguntas podrían verse afectadas por el hecho de que los hombres que no preguntaron (n = 4) fueron menos que las mujeres que tampoco lo hicieron (n = 109). La comparación de las preguntas que realizan hombres y mujeres en materia de violencia de género con respecto a las que realizan sobre otros temas podría esclarecer dudas con respecto a este asunto, pero supone trabajar con un volumen de información tan grande que requiere la realización de otro estudio.

Además, hay una segunda limitación relacionada con la reducción del tamaño de la muestra al desagregar los datos por tipo de iniciativa parlamentaria, sexo del interlocutor, agrupación parlamentaria y tiempo. Así, se explica la amplitud de los IC obtenidos. Esta segunda limitación también condicionó la medición de las probabilidades de preguntar de las mujeres en contraposición a los hombres, según el grupo parlamentario de pertenencia. Al calcularlas no obtuvimos resultados estadísticamente significativos. La continuación de este estudio con información perteneciente a las próximas legislaturas podría solventar estos problemas.

Aunque es evidente la incorporación de la violencia de género en la agenda del Parlamento español, los resultados obtenidos indican que durante los últimos 26 años y, sobre todo, desde mediados de los noventa, se ha producido sólo una incipiente construcción política de la violencia de género. Así, parece que la actividad desarrollada por los grupos parlamentarios españoles se ha centrado fundamentalmente en ejercer la función de control al gobierno. Sin embargo, el ejercicio de esta función se ha producido en detrimento de la función legislativa, definida por la Constitución española como la prioritaria de las Cortes Generales17.

Además, el control parlamentario sobre el gobierno se basó fundamentalmente en preguntas orales y escritas, que suelen tramitarse sin acuerdo o decisión18. Podría decirse, por tanto, que la actividad parlamentaria desarrollada denota cierta carencia de espacios para el debate y la discusión y, sobre todo, para la toma de decisiones con impacto en las políticas. La promoción de la actividad parlamentaria mediante este último tipo de iniciativa podría llevar al desarrollo de verdaderas políticas de violencia de género.

A pesar de las carencias anteriormente mencionadas, puede decirse que a lo largo del tiempo se han producido cambios cualitativos sustanciales en el tratamiento político de la violencia de género. De hecho, ya se han desarrollado dos planes contra la violencia hacia las mujeres (I plan en abril de 19984, II plan en mayo de 200118) y existe una Ley de Protección Integral contra la Violencia de Género19. Al igual que se observó con la cobertura periodística de este tema en España13, la relevancia de estos acontecimientos también precipitaron incrementos sustanciales en las tasas de iniciativas parlamentarias sobre violencia de género antes de su aprobación y por las discusiones que generan sus contenidos.

El liderazgo mostrado por las mujeres en la realización de iniciativas parlamentarias de violencia de género podría también interpretarse como un elemento promotor del tema en la agenda parlamentaria. Tal como se ha puesto de manifiesto en otros estudios, la creciente incorporación de mujeres como representantes políticas introduce cambios en los temas y los enfoques de los problemas que entran en la agenda de las instituciones políticas23-25. Sin embargo, el hecho de que los hombres tengan una mayor probabilidad de realizar preguntas sobre este asunto podría ser un indicio de falta de paridad por sexo en la representación parlamentaria de la mayoría del período explorado. Tal como se ha descrito previamente, el poder legislativo arrastra una tradición de menor representación de tomadoras de decisiones26,27. Puede que en futuras legislaturas se observen diferencias al respecto.

Aunque destaca el papel desarrollado por los grupos parlamentarios de la oposición, parece que los miembros de los grupos parlamentarios que han gobernado en el período estudiado responden a una probabilidad mayor de realizar preguntas. Aunque se trata de un resultado preliminar, podría sugerir que la violencia de género ha disfrutado de cierto consenso respaldado por gobiernos que ejercen la función de control sobre sí mismos. También podría hablarse del precio del consenso, puesto que la actividad parlamentaria desarrollada y las medidas en este contexto tomadas todavía no han resuelto el problema5,6.

Las tendencias descritas justifican un seguimiento en las próximas legislaturas, que será probablemente más fructífero puesto que este tema parece que ya se ha establecido en la agenda parlamentaria. El Parlamento como objeto de estudio es claramente un elemento atractivo y poco explorado en la investigación sobre epidemiología política.

 

Agradecimientos

Queremos expresar nuestro agradecimiento al Instituto de la Mujer y Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Madrid) por la financiación concedida al proyecto titulado «Violencia contra las mujeres: desarrollo de herramientas para políticas basadas en la evidencia» (Resolución I+D+I Exp. N.o 106/02 a fecha 18/12/02) y el apoyo económico del Instituto de Salud Carlos III a la Red de Investigación sobre Salud y Género, que han hecho posible la realización de este estudio.

 

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Dirección para correspondencia: 
Dra. Carmen Vives-Cases.
Departamento de Salud Pública.
Edificio de Ciencias Sociales. Campus Sant Vicent del Raspeig. Universidad de Alicante.
Apartado 99. 03080 Alicante. España.
Correo electrónico: carmen.vives@ua.es

Recibido: 15 de abril de 2005.
Aceptado: 5 de octubre de 2005.



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