Esta situación produce a la ciudadanía una percepción de pérdida de calidad de vida por la llegada de nueva población, y el consiguiente rechazo e incertidumbre hacia la inmigración. Esta nueva realidad también implica que algunos Ayuntamientos hayan puesto en marcha observatorios de calidad de los servicios públicos, con la intención de obtener datos sobre la evolución de las necesidades de servicios públicos y de coordinarse entre todas las administraciones que los ofrecen para mejorar los servicios que se prestan al conjunto de la ciudadanía.

Las políticas de ciudadanía

Llegados a este punto, ya podemos afirmar que la gestión de la inmigración ha puesto de relieve y en parte en crisis muchos de los conceptos que tradicionalmente se han utilizado en la definición de las políticas públicas. En la gestión de la inmigración, en un primer momento, se partió de la idea que el sujeto de la acción pública era el inmigrante y por tanto se desarrollaron programas dirigidos a este segmento de la población. Pero este primer estadio, en poco tiempo, quedó superado con la formulación de los conceptos de integración y acomodación, pasando a ser el sujeto de la acción pública el conjunto de la ciudadanía. En este marco es en el que la Diputación de Barcelona a través del Área de Igualdad y Ciudadanía, inscribimos nuestro trabajo para la gestión de la inmigración.

Porque el cambio social que supone la inmigración requiere nuevos enfoques, instrumentos, recursos y estrategias, requiere políticas que tengan como finalidad la capacitación de las personas, del conjunto de la ciudadanía. Y en este marco es donde se situan las políticas de ciudadanía.

Breve apunte histórico

En los años 80, en muchos Ayuntamientos se crean las áreas de servicios sociales como respuesta de la transición a la falta de políticas de bienestar en las ciudades. Estas áreas se ocupan fundamentalmente de las necesidades de las personas y de los colectivos que necesitan asistencia social. En los años 90 empiezan a aparecer las áreas de servicios personales, que suponen una redefinición y ampliación de los organigramas municipales, integrando ámbitos de acción que identifican zonas emergentes de intervención: juventud, tercera edad, mujer, participación, cultura, educación, deportes, solidaridad…

Estas políticas parten del concepto de comunidad y de trabajo comunitario. La comunidad se entiende como “Un grupo social formado por individuos relacionados entre ellos por vínculos de diferentes tipos de los cuales surge un sentimiento de pertenencia a un grupo, y por tanto unos ciertos valores compartidos, tanto dentro del grupo en si como en el marco del territorio que habita” (Plana y Gomá, 1997).

Vemos que en los años 80 y 90 se considera la heterogeneidad como fuente de conflicto y se gestiona hacia la homogeneidad. En la actualidad, el concepto de comunidad ha quedado obsoleto para explicar las realidades cambiantes de barrios y ciudades. A nuestro entender, es más adecuado introducir el concepto de esfera pública y pensar en la ciudadanía como un proceso de construcción a lo largo de la vida.

Nos encontramos ante un nuevo escenario en donde conviven las políticas que se han desarrollado desde los servicios sociales, es decir de soporte a las necesidades de las personas, y las políticas de ciudadanía que dan soporte a las capacidades de las personas. Las políticas de ciudadanía y las de servicios sociales (dependencia) tienen perspectivas distintas pero estrategias complementarias.

Abordan el cambio social y los conflictos fuertes

El primer elemento para definir las políticas de igualdad y ciudadanía es que abordan el cambio social. Habitualmente, este cambio social se expresa en forma de conflicto; por ejemplo, el conflicto que se genera en el hogar por la repartición de las tareas domésticas, sería un conflicto privado, pero justo detrás se esconde un cambio social, que es la igualdad real entre hombres y mujeres.

Estos conflictos, según el profesor Ricard Zapata, se pueden clasificar en fuertes y débiles. Los conflictos débiles son aquellos que para resolverlos requieren sólo de una decisión de carácter administrativo; pongamos por ejemplo que un Ayuntamiento recibe una demanda de la ciudadanía para construir un determinado equipamiento, se trata de un conflicto que por medio de una decisión administrativa se soluciona. Previamente es necesaria una decisión política, pero ésta no requiere de innovación política, sólo necesita la ampliación de recursos para la provisión de este equipamiento.

En cuanto a los conflictos fuertes, estos requieren de innovación y de decisión política en forma de leyes, de medidas…, y al mismo tiempo provocan cambios estructurales en la sociedad; hablamos por ejemplo del conflicto que genera la necesidad de igualdad real de las mujeres, que requiere establecer nuevas medidas y leyes que den respuesta a esta demanda.

Nos encontramos en una época que se caracteriza por el incremento cada vez más pronunciado de los conflictos fuertes, la globalización económica, las migraciones, la diversidad… Estos son algunos de los ejemplos que la gobernabilidad tiene que abordar desde nuevas formas de actuación y decisión política porque son cada vez más protagonistas en las agendas públicas.

Así pues, a partir de esta primera descripción podemos afirmar que las políticas de igualdad y ciudadanía son políticas que abordan el cambio social y los conflictos fuertes que modifican o cuestionan las estructuras sociales vigentes.

El concepto de ciudadanía

El segundo de los elementos teóricos para la definición de las políticas de igualdad y ciudadanía es el propio concepto de ciudadanía. Las tres tradiciones de pensamiento político que han operado históricamente han sido la liberal, la comunitarista y la republicana.

El pilar básico para la tradición liberal es el estado, para la comunitarista la nacionalidad y para la republicana la esfera pública. En cuanto al contenido, para los liberales la ciudadanía son derechos (civiles, políticos, sociales...), para los comunitaristas es identidad política, lealtad de sentimientos y de pertenencia a una comunidad nacional, y para los republicanos la ciudadanía es una práctica que implica obligaciones, deberes y responsabilidades. También la tradición republicana se diferencia de la liberal y la comunitarista en que la ciudadanía es una dimensión activa, no pasiva, el ciudadano/a se hace a lo largo de su vida. En este sentido, la tradición republicana es la que nos ofrece mayores elementos de innovación para la definición de las políticas de igualdad y ciudadanía.

Así pues, en relación a este segundo elemento podemos concluir que las políticas de igualdad y ciudadanía tienen la misión de formar ciudadanas y ciudadanos activos, responsables y comprometidos con la esfera pública.

Políticas proactivas

El tercer de los elementos para definir las políticas de ciudadanía es la consideración de su estrategia principal, es decir si son preventivas (quieren evitar el conflicto), reactivas (las que reaccionan ante un conflicto, tratando de evitarlo) y las proactivas (ven el conflicto como oportunidad).

En este sentido, entendemos que las estrategias preventivas y las reactivas se aplican a las políticas de dependencia, en cambio las estrategias proactivas desarrollan las capacidades de las personas para que se acomoden a los procesos de cambio y gestionen el conflicto con autonomía. Así pues, estas últimas son más eficaces en la gestión del conflicto y en las políticas de igualdad y ciudadanía.

A partir de este tercer elemento, podemos decir que las políticas de igualdad y ciudadanía utilizan las estrategias proactivas, son políticas para capacitar a las personas y no para asistir a la dependencia.

Las nuevas demandas ciudadanas

El cuarto elemento teórico a considerar en la definición de las políticas de igualdad y ciudadanía son las nuevas demandas ciudadanas. Demandas como la defensa de los derechos jurídicos de los homosexuales, de las familias monoparentales, la conciliación de la vida personal, laboral y familiar, entre otras, expresan los conflictos y los cambios sociales que están ocurriendo en la sociedad del siglo XXI. Y las políticas de igualdad y ciudadanía deben dar respuesta a estas nuevas demandas.

Éste es el nuevo escenario, con la formulación de nuevas demandas ciudadanas que requieren, en muchos casos por parte de los poderes públicos, la articulación de estrategias distintas a las aplicadas hasta este momento. Un escenario que ha propiciado la elaboración y la puesta en marcha de las políticas de igualdad y ciudadanía, creando un marco de trabajo distinto al desarrollado por las áreas de servicios sociales.

La organización de las políticas de igualdad y ciudadanía. El caso del Área de Igualdad y Ciudadanía de la Diputación de Barcelona

En los Ayuntamientos y en la misma Diputación de Barcelona, a lo largo de estos años se han ensayado diversas fórmulas de trabajo para ubicar la gestión de la inmigración (dependencia de alcaldía o presidencia, comisionados, consorcios…), pero finalmente la Diputación de Barcelona optó por constituir, en julio de 2004, el Área de Igualdad y Ciudadanía, en la que se integraron un conjunto de políticas transversales, como las de juventud, igualdad de género e inmigración.

Estos tres sectores tenían en común planes transversales. El plan de juventud se elaboró como una herramienta de coordinación de las actuaciones que se estaban delegando en otras áreas de la Diputación. El plan de Igualdad surgió de las recomendaciones europeas de la transversalidad de género. Y el plan de inmigración y diversidad se realizó con la idea de analizar y explicar cómo la inmigración impactaba en el conjunto de los servicios públicos.

Los tres sectores, juventud, igualdad de género e inmigración utilizaban la transversalidad como metodología de trabajo, habitual en las políticas de igualdad y ciudadanía, dado que la complejidad de los cambios sociales sobre los que operamos en estas políticas obliga a la coordinación de muchas actuaciones que desarrollan otras partes de la organización. En este último mandato hemos incluido también en este área de gobierno las políticas de participación ciudadana.

El Área de Igualdad y Ciudadanía tiene la misión de liderar la acción pública relacionada con la igualdad de oportunidades, la cohesión social y la promoción del concepto de ciudadanía.

Y por ello, en el Plan de Mandato para el 2007- 2011 de la Diputación de Barcelona, una de las bases de gobierno es la relacionada con las acciones en favor de la convivencia y la ciudadanía: «Desde la Diputación de Barcelona queremos liderar una nueva acción pública que ponga el acento en la capacitación ciudadana. Se trata de impulsar un conjunto de políticas con el objetivo de hacer más capaces y responsables a nuestros ciudadanos y ciudadanas. Son políticas fundamentadas en el hecho de que la ciudadanía es una construcción activa, que comporta derechos y deberes mutuos, que se construye de forma individual a lo largo de toda la vida y que tiene una voluntad transformadora.

En este ámbito se incluyen las políticas de igualdad de género y las políticas de acogida, integración y mediación ciudadana, que quieren responder a los retos del fenomeno migratorio. Del mismo modo, desarrollaremos políticas para reforzar la ciudadanía activa de los jóvenes y su emancipación, así como la autonomía y la implicación de las personas mayores.

No menos importantes son las políticas de promoción de la participación ciudadana. Nos comprometemos a trabajar con los municipios para fortalecer la dimensión cívica, ciudadana y democrática de nuestros pueblos y ciudades.» (Diputación de Barcelona, 2008).

Con este objetivo, realizamos programas y acciones transversales, con la voluntad de capacitar a toda la ciudadanía para que pueda desarrollarse de manera autónoma y en igualdad de oportunidades. Programas que destinamos a los Ayuntamientos y entes locales, con quienes trabajamos en red para llegar a todas las personas. Programas como el de mediación ciudadana, ya mencionado, como los agentes locales de diversidad, igualdad y juventud, nuevos perfiles profesionales al servicio de las políticas de ciudadanía en los Ayuntamientos. Pero también acciones que destinamos directamente a la ciudadanía, como las ayudas a entidades sociales que trabajan en el territorio o el soporte para desarrollar proyectos de convivencia a entidades formadas por personas recién llegadas, en convenio con Caixa Catalunya.

Son sólo algunos ejemplos de políticas de ciudadanía que desarrollamos desde el Área de Igualdad y Ciudadanía de la Diputación de Barcelona con el convencimiento de que la gestión de la inmigración pide trabajar con todas las personas para fomentar la convivencia ciudadana y la cohesión social. Porque nuestra obligación como administración pública de proximidad es estar al lado de la ciudadanía, responder a sus necesidades y demandas. Y ahora, nuestros conciudadanos y conciudadanas nos piden entender la nueva configuración social. Y esto sólo puede conseguirse desde el conocimiento mútuo: las personas recién llegadas tienen que conocer la sociedad de acogida, y los autóctonos, las nuevas culturas que enriquecen los barrios. Para así fomentar un nuevo concepto de pertinencia basado en la diversidad.

Ésta es nuestra filosofía de trabajo, la del Área de Igualdad y Ciudadanía de la Diputación de Barcelona.

Conclusiones

Las políticas de igualdad y ciudadanía se caracterizan por:

• Abordar el cambio social y los conflictos fuertes que modifican o cuestionan las estructuras sociales vigentes.

• Formar ciudadanas y ciudadanos activos, responsables y comprometidos con la esfera pública.

• Capacitar a las personas.

• Dar respuesta a las nuevas demandas ciudadanas.

• Utilizar las estrategias proactivas, de acompañamiento de la ciudadanía, de capacitación, de transformación social.

Por ello, desde nuestra perspectiva, situamos la gestión de la inmigración en este ámbito, ya que entendemos que debemos actuar sobre el conjunto de la ciudadanía para afrontar con tranquilidad el cambio social que supone la inmigración.

Para gestionar con éxito las políticas de inmigración, debemos abordar el tema desde una perspectiva global, no estrictamente desde los servicios sociales, es necesaria la implicación de las distintas áreas del Ayuntamiento (educación, cultura, urbanismo, oficina de atención al ciudadano, salud…); requiere pues de un trabajo transversal y de estrategias compartidas por los distintos servicios municipales.

Para gestionar con éxito las políticas de inmigración es necesario el trabajo en red, es decir contando con la complicidad de las entidades que operan en el territorio (Cáritas, Cruz Roja, CITE, AMIC, entidades vecinales…). En este sentido también es muy útil fortalecer la actividad de estas entidades y especialmente de aquellas que están trabajando en los barrios, y que más directamente pueden favorecer la convivencia en los espacios más cercanos a la ciudadanía (la escuela, la escalera de vecinos…).

Para gestionar con éxito las políticas de inmigración, debemos pensar en el conjunto de la ciudadanía y para ello establecer acciones, programas y estrategias que van más allá de la recepción y la acogida (mediación, civismo, convivencia,…).

Cualquier organización puede ser buena siempre que respete estos principios y el enfoque que planteamos para afrontar la gestión de la inmigración y el cambio social que conlleva.

Referencias

Diputación de Barcelona, Servicio de Políticas de Diversidad y Ciudadanía del Área de Igualdad y Ciudadanía (2004). Elementos para una actuación municipal de recepción y acogida de inmigrantes.        [ Links ]

Diputación de Barcelona (2008). Plan de Actuación del Mandato 2008-2011.        [ Links ]

Plana, J. y Gomà, R. (1997). Revista CIFA.        [ Links ]

Dirección para correspondencia:
Teresa Llorens Carbonell
Diputació de Barcelona
Área d’Igualitat i Ciutadania
Recinte Maternitat
Pavelló Mewstral
Travessera de les Corts, 131-159, 2ª planta
08008 Barcelona
E-mail: llorensct@diba.cat

Manuscrito recibido: 26/01/2009
Revisión recibida: 15/03/2009
Manuscrito aceptado: 13/04/2009