COLABORACIÓN ESPECIAL

 

ACTIVIDAD DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA
EL TABAQUISMO

 

Antonio Calvete Oliva
Unidad de Coordinación con la Unión Europea. Dirección General de Salud Pública. Ministerio de Sanidad y Consumo.

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RESUMEN Este trabajo pretende ofrecer información respecto a las disposiciones adoptadas por la Unión Europea, tanto obligatorias como no obligatorias para sus Estados miembros, que de una u otra forma se relacionen con la lucha contra el tabaquismo. Para ello se hará una revisión de todos loas que se han publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea desde la primera en el año 1986 hasta marzo de 2005, comentando los aspectos de cada una que tengan que ver con lo enunciado en el título. Palabras clave: Unión Europea, Legislación, Tabaco.

ABSTRACT European Union Fight against Smoking Related Activitiy This study is aimed at providing information concerning the provisions adopted by the European Union on both a compulsory and non-compulsory basis for its member States related in one way or another to the fight against smoking. To this end, a review is made of all of the provisions published in the Official Journal of the European Union as of the first published in 1986 uo to March 2005, commenting upon the aspects of each provision having to do with the subject stated above. Key words: European Union. Legislation. Tobacco.

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INTRODUCCIÓN

Como cuestión previa se debe tener en cuenta que las actuales competencias comunitarias, en cuanto a la protección y mejora de la salud humana se refieren, están basadas en el artículo 152 del Tratado de Ámsterdam¹, que sólo permite en este ámbito acciones de fomento. Esto, que puede considerarse como una limitación, supone un importante avance sobre la situación anterior, porque desde la fundación de la entonces llamada Comunidad Económica Europea, el objetivo de ésta era la regulación del mercado. Por eso las medidas que tomaba en relación con la salud estaban enfocadas, no desde una preocupación explícita por la salud, sino desde la óptica de la facilitación del funcionamiento del mercado interior.

La primera ocasión en que se rompió esta tendencia fue en el Consejo Europeo celebrado en Milán los días 28 y 29 de junio de 1985, en el que, a iniciativa de los presidentes Craxi y Miterrand, el Consejo manifestó su interés por lanzar un programa europeo de lucha contra el cáncer, y encargó a la Comisión Europea que iniciara los estudios necesarios para elaborar un Plan de acción de lucha contra el cáncer. En consecuencia, podemos decir que ésta es la primera medida importante que la Comunidad tomó en materia de salud pública y en ella ya se propusieron acciones contra el tabaquismo.

DISPOSICIONES COMUNITARIAS

A partir de ese momento la Unión Europea (UE) empezó a adoptar disposiciones de diverso tipo, primero en relación con el cáncer y, progresivamente, se fueron refiriendo cada vez más concretamente al tabaco. La primera de ellas fue la Resolución 86/C 184/05 del Consejo y de los representantes de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 7 de julio de 1986, referente a un programa de acción de las Comunidades Europeas contra el cáncer². En ella el Consejo de Ministros, respondiendo al interés del Consejo Europeo, expresó su voluntad política de instaurar un programa comunitario contra el cáncer y estableció una serie de acciones prioritarias, entre las cuales estaban la elaboración de normas dirigidas a limitar y a reducir el consumo de tabaco, relativas a la publicidad, al etiquetado, etcétera.

La Decisión 88/351/CEE del Consejo y de los representantes de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 21 de junio de 1988, por la que se adopta un plan de acción 1988-1989 relativo a una campaña de información y sensibilización en el marco del programa «Europa contra el cáncer»³, fue dotada con 10 millones de ecus y uno de sus considerandos decía: «esta campaña debe dirigirse principalmente a aumentar la sensibilización del público, del personal docente y del personal sanitario en la lucha contra el cáncer, que incluye, en particular, la lucha contra el tabaquismo...».

En la Resolución 89/C 189/01 del Consejo y de los Ministros de Sanidad de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo de 18 de julio de 1989, sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al público⁴ se invitaba a los Estados miembros a establecer las siguientes medidas: prohibir fumar en lugares cerrados destinados al público; extender la prohibición de fumar en todos los medios colectivos de transporte; disponer en los establecimientos de espacios bien delimitados para los fumadores; en caso de conflicto garantizar que fuera de los espacios reservados a los fumadores prevalezca el derecho a la salud de los no fumadores.

En aquel mismo año de 1989 se adoptó una Directiva con base jurídica en el artículo 100 A del Tratado de Maastricht, que es el que contemplaba las condiciones para el desarrollo del mercado interior, es decir, no se consideraba una medida de salud. Se trata de la Directiva del Consejo 89/622/CEE de 13 de noviembre de 1989 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco⁵, en la que se establecía la obligatoriedad de imprimir en las cajetillas de cigarrillos advertencias relativas a la salud y las menciones del contenido de alquitrán y nicotina. Cuenta con un anexo que contiene una lista de las advertencias dividida en dos partes: las que deberán figurar obligatoriamente y las que son elegibles por cada Estado miembro.

En cumplimiento de la Resolución de 7 de julio de 1986² el Consejo adoptó la Decisión del Consejo 90/238/Euratom, CECA, CEE y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo de 17 de mayo de 1990, por la que se adopta un plan de acción 1990-1994 en el marco del programa «Europa contra el cáncer»⁶. En el primero de los capítulos en que estaban distribuidas sus acciones, bajo el epígrafe «prevención del tabaquismo», se incluían las siguientes: impulsar proyectos de interés europeo relativos a la prevención del tabaquismo, en particular entre los grupos-objetivo, tales como los jóvenes, las mujeres, el personal docente y los profesionales de la sanidad; impulsar acciones piloto para promover la enseñanza de métodos para dejar de fumar al personal de sanidad y al personal docente; impulsar acciones innovadoras de información para prevenir el consumo de tabaco en la población en general y en los lugares de trabajo; financiación de un estudio sobre las posibilidades de reconversión de los cultivos de tabaco.

Este programa, que no es sólo una expresión de voluntad política, sirvió para el desarrollo en los años siguientes de una serie de actuaciones que marcaron un camino a pesar de las limitaciones que la falta de base jurídica imponía.

Así, por ejemplo, la Directiva del Consejo 90/239/CEE de 17 de mayo de 1990, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros respecto al contenido máximo de alquitrán de los cigarrillos⁷ establece el contenido máximo de alquitrán que podrán contener los cigarrillos y que será de 15 mg por cigarrillo a partir del 31 de diciembre de 1992, y de 12 mg por cigarrillo a partir del 31 de diciembre de 1997. Y la Directiva del Consejo 92/41/CEE de 15 de mayo de 1992 por la que se modifica la Directiva 89/622/CEE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco⁸ prohíbe la puesta en el mercado de los llamados tabacos de uso oral y amplía las normas de la Directiva modificada (que se refería sólo a los cigarrillos) a otros productos del tabaco.

Mediante la Decisión del Consejo 93/362/CEE y de los Ministros de Sanidad, reunidos en Consejo de 27 de mayo de 1993 sobre la continuación en 1994 del plan de acción 1990-1994 en el marco del programa «Europa contra el cáncer»⁹ se aumentó el presupuesto necesario para la realización del Plan de Acción 1990-1994 de 50 a 55 millones de ecus.

En las Conclusiones del Consejo 93/C 174/02 y de los Ministros de Sanidad reunidos en Consejo de 27 de mayo de 1993 sobre el curso dado a la Resolución sobre la prohibición de fumar en lugares destinados al público¹⁰ los Ministros tomaron nota del informe de la Comisión sobre el asunto de referencia y la animan para que, en colaboración con los Estados miembros, realice una evaluación sistemática a escala comunitaria de las medidas tomadas al respecto.

Por medio de la Resolución del Consejo 94/C 15/01 de 13 de diciembre de 1993 relativa a las futuras orientaciones del programa Europa contra el cáncer tras su evaluación del período 1987-1992¹¹ el Consejo reconocía la importancia del programa, «que conserva hoy en día todo su valor», e invitaba a la Comisión a presentar un proyecto para un nuevo plan de acción tomando en consideración los objetivos y mejoras que figuraban en el Anexo. En dicho Anexo se dice que, en la educación sanitaria, «se conceda prioridad a la educación contra el uso del tabaco...».

La Decisión 645/96/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de marzo de 1996 por la que se adopta un programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud en el marco de la acción en el ámbito de la salud pública (1996-2000)¹² es un ejemplo de cómo se van introduciendo medidas concretas de lucha antitabáquica en disposiciones que no tienen por finalidad esa lucha, pero sí contribuir a garantizar una protección sanitaria de un nivel elevado, tal como se establece en la letra p) del artículo 3 del Tratado constitutivo de la Comunidad europea. Este programa contiene un Anexo que en su capítulo de Educación para la salud dice: «Apoyo a acciones de educación para la salud en el lugar de trabajo particularmente referidas a la nutrición y a los riesgos vinculados con el consumo de tabaco y de alcohol...».

Concluido el primer Plan de acción de lucha contra el cáncer, tras la valoración positiva del mismo por parte del Consejo, éste estimó muy conveniente continuar esa lucha y para ello adoptó la Decisión 646/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de marzo de 1996 por la que se adopta un plan de acción de lucha contra el cáncer en el marco de la acción en el ámbito de la salud pública (1996-2000)¹³ en cuyo Anexo se detallan las acciones que este plan llevará a cabo. Entre ellas hay una, dentro del capítulo de información y educación para la salud, que se refiere muy detalladamente al tabaquismo y las formas de prevenirlo. Otra de las medidas pide que se hagan estudios sobre la percepción de los jóvenes de cuestiones como el cáncer, el tabaco.

Posteriormente, la Resolución del Consejo 96/C 374/04 de 26 de noviembre de 1996 sobre la reducción del consumo de tabaco en la Comunidad Europea¹⁴ instó a los Estados miembros a seguir promoviendo estrategias y medidas de reducción del tabaquismo y a intercambiar periódicamente información sobre dichas estrategias y medidas. A pesar de que esta disposición no es de cumplimiento obligatorio, es importante porque en ella se invita a la Comisión a que en las distintas políticas comunitarias se tenga especialmente en cuenta el efecto perjudicial del consumo de tabaco para la salud y la calidad de vida de los ciudadanos de la Comunidad; a que realice estudios sobre las mejores prácticas adoptadas en los Estados miembros para reducir el tabaquismo y para evaluar sus repercusiones; a que estudie las medidas adicionales que podría tomar la Comunidad a fin de respaldar la actuación emprendida por los Estados miembros para reducir el consumo de tabaco; a que respalde los esfuerzos de los Estados miembros para reducir el consumo de tabaco y que presente informes periódicos sobre los resultados de las actividades comunitarias encaminadas a alentar a los Estados miembros a que coordinen sus políticas y programas así como las posibilidades de nuevas iniciativas.

Como ya dijimos al comentar la Decisión 645/96/CE¹², la Decisión 1400/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997 por la que se adopta un plan de acción comunitario sobre vigilancia de la salud en el marco de la acción en el ámbito de la salud pública (1997-2001)¹⁵ tampoco tiene como objetivo la lucha contra el tabaquismo, sino, entre otras cosas, contribuir al establecimiento de un sistema comunitario de vigilancia de la salud que permita medir la situación sanitaria y las tendencias y determinantes de salud en toda la Comunidad; pero contribuye indirectamente a esa lucha porque para conseguir dicho objetivo se propone el establecimiento de indicadores sanitarios y, en la lista que relaciona los posibles ámbitos en los que se pueden crear dichos indicadores sanitarios, se cita el consumo de tabaco.

Cronológicamente hay que citar ahora la Directiva 98/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de julio de 1998 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad y patrocinio de los productos del tabaco¹⁶, advirtiendo que esta Directiva fue anulada por el Tribunal de Justicia comunitario principalmente porque la base jurídica en la que se apoyaba no era la adecuada. Puesto que no era posible basarse en el artículo 129 del entonces vigente Tratado de Maastricht¹⁷ referido a la salud pública, que no permitía tomar medidas legislativas obligatorias, se tomó como base el artículo 100 A, que regulaba el mercado interior, y el Tribunal consideró que las medidas de salud pública de la Directiva ponían trabas a dicho mercado, lo que resultaba incompatible con las disposiciones del Tratado. Este es el ejemplo más claro y reciente de las dificultades existentes para poder desarrollar una auténtica política de salud pública en la Unión Europea debido a las limitaciones impuestas por el propio Tratado.

La siguiente disposición que se adoptó fue las Conclusiones 2000/C 86/03 del Consejo de 18 de noviembre de 1999 en materia de lucha contra el consumo de tabaco¹⁸, que invitaban a la Comisión, entre otras cosas, a proponer medidas relativas a la protección contra la exposición involuntaria al humo del tabaco, a incluir en el futuro programa de acción en el ámbito de la salud pública actividades orientadas a reducir el consumo de tabaco y a reforzar la cooperación entre el sector sanitario y las políticas en otros ámbitos como el mercado interior y la agricultura con objeto de garantizar un nivel elevado de protección de la salud.

La Directiva 2001/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2001 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de productos del tabaco¹⁹ anula y sustituye a las antiguas Directivas 89/622/CEE⁵ y 90/239/ CEE⁷, estableciendo los contenidos máximos de alquitrán y monóxido de carbono en 10 mg y el de nicotina en 1 mg; detalla normas estrictas en cuanto a las advertencias sanitarias a insertar en los envases de productos del tabaco; obliga a los fabricantes a presentar una lista de los ingredientes utilizados en la fabricación de los productos; prohíbe cualquier término que pueda dar la impresión de que un producto de tabaco es menos nocivo que otro (light, bajo en nicotina...) e invita a la Comisión a presentar una lista común de ingredientes autorizados en los productos del tabaco.

En el año 2002 se publicó la Decisión 1786/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de septiembre de 2002 relativa a la adopción de un programa de acción comunitario en el ámbito de la salud pública (2003-2008)²⁰. Este programa, de carácter horizontal, sustituyó y derogó a los ocho que hasta entonces se estaban llevando a cabo, entre los cuales, por ejemplo, estaba el plan de acción de lucha contra el cáncer. Pero ello no significó que se olvidara la lucha antitabáquica; en el Anexo de esta Decisión figura la siguiente medida:

«3. Fomentar la salud y prevenir las enfermedades actuando sobre los factores determinantes de la salud a nivel de todas las políticas y actividades comunitarias:

3.1. Elaborando y poniendo en práctica estrategias y medidas, incluidas las relativas a una toma de conciencia por parte del público, referidas a los factores determinantes de la salud vinculados al modo de vida, como (...) el consumo de tabaco (...)».

Como respuesta al «fracaso» que supuso la anulación de la directiva sobre la publicidad y el patrocinio de los productos del tabaco, tanto la Comisión como el Consejo se propusieron, por un lado, preparar otra directiva sobre la publicidad del tabaco que superara los obstáculos que justificaron la sentencia del Tribunal y, por otro, elaborar una recomendación que recogiera los elementos que, por falta de competencia comunitaria, nunca podrían formar parte de una disposición legislativa de obligado cumplimiento.

Ese segundo paso se dio con la Recomendación 2003/54/CE del Consejo de 2 de diciembre de 2002 relativa a la prevención del tabaquismo y a una serie de iniciativas destinadas a mejorar la lucha contra el tabaco²¹, uno de cuyos Considerandos dice que existe «la necesidad de adoptar un planteamiento global de lucha contra el tabaco, con vistas a reducir la incidencia de las enfermedades asociadas con el consumo de tabaco en la Comunidad». Luego, en su parte dispositiva, pide a los Estados miembros que adopten medidas para prevenir la venta de tabaco a niños y adolescentes y, para conseguir ese objetivo, propone un listado de dichas medidas; también les pide que prohíban, de acuerdo con sus principios constitucionales, la publicidad, el patrocinio o práctica directa o indirectamente encaminada a promover los productos del tabaco. En fin, sugiere otra serie de medidas sobre las que, como decía en el párrafo anterior, no hay competencia comunitaria.

Para cumplir con el primero de los compromisos que se impusieron el Consejo y la Comisión después de la anulación de la primera Directiva sobre la publicidad, se aprobó la Directiva 2003/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad y de patrocinio de los productos del tabaco²². En ella ha habido que hacer una serie de concesiones para ajustarse a la sentencia del Tribunal que anuló la anterior directiva, algo absolutamente necesario dado que ya se ha impugnado también ésta. A pesar de las limitaciones con que nace, consideramos que es una magnífica herramienta que servirá en la lucha antitabáquica, ya que prohíbe la publicidad en los medios de comunicación impresos salvo en dos casos: en las publicaciones destinadas a los profesionales del comercio y la industria del tabaco y en las publicaciones de terceros países que no se destinen principalmente al mercado comunitario. También prohíbe toda forma de publicidad en radio y el patrocinio de programas de radio (conviene recordar que la publicidad en televisión está prohibida desde 1989 por la directiva 89/552/CEE que dio en llamarse de «Televisión sin fronteras»). En cuanto al patrocinio de acontecimientos por parte de la industria tabaquera se prohíbe cuando participen varios Estados miembros o se celebren en varios de dichos Estados.

Para desarrollar la Directiva 2001/37/CE¹⁹ que prevé que los Estados miembros podrán decidir si exigen o no advertencias sanitarias en forma de fotografías en color u otras ilustraciones, la Decisión 2003/641/CE de la Comisión de 5 de septiembre de 2003 sobre el uso de fotografías en color u otras ilustraciones como advertencias sanitarias en los envases de tabaco²³ establece normas acerca del uso de fotografías en color u otras ilustraciones en envases de tabaco para describir y explicar las consecuencias sobre la salud que tiene el hábito de fumar. Los Estados miembros no están obligados a utilizar esas imágenes en los envases de tabaco que circulen en el territorio nacional pero, si optan por utilizarlas, deben someterse a las normas que figuran en esta Decisión.

Finalmente, la Decisión del Consejo de 2 de junio de 2004 relativa a la celebración del Convenio marco de la OMS para el control del tabaco²⁴, da cuenta de que la Comunidad ha tomado parte en la negociación de dicho Convenio y, después de haberlo firmado el día 16 de junio de 2003, autoriza a depositar el instrumento de aprobación o ratificación tal como está previsto en el Convenio.

CONCLUSIONES

A la vista de los datos expuestos puede sacarse la conclusión de que desde hace más de quince años la Unión Europea viene trabajando seriamente en la lucha contra el tabaquismo. Y que ese trabajo ha sido fructífero dado que las acciones que se han ido proponiendo desde el año 1986, sean de obligado cumplimiento o no, están hoy implantadas, en mayor o menor medida, en todos los Estados miembros de la Unión Europea.

Ambas afirmaciones son ciertas en líneas generales, aunque conviene matizarlas porque las competencias comunitarias en lo que respecta a la salud pública son muy escasas; precisamente, el mérito estriba, en mi opinión, en que lo poco o mucho que se ha hecho ha sido a pesar de las limitaciones que se derivan de tal circunstancia.

Decía al comienzo de este trabajo que el Tratado de Amsterdam supuso un importante avance respecto a la situación anterior. Pero, para contemplar la situación en sus justos términos y no crear falsas expectativas, hay que tener muy presente que el artículo 152.4.c) sigue diciendo que el Consejo sólo podrá adoptar «medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana, con exclusión de cualquier armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros». En román paladino, esto significa que la Comunidad no puede adoptar ninguna medida de protección o mejora de la salud que sea de obligado cumplimiento para los Estados (salvo las que tengan que ver con la calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre y derivados de la sangre y en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud humana, excepciones previstas en los apartados 4.a) y 4.b); pero esto es materia para otro trabajo). Por eso las Directivas o Decisiones (que tienen carácter obligatorio) sobre asuntos que tienen que ver con la salud pública, como es el caso de la lucha antitabáquica, han de tener su base jurídica no en el artículo 152, que ha sustituido en el Tratado de Amsterdam al 129 del Tratado de Maastricht, sino en otros. Por ejemplo, la directiva sobre la publicidad de los productos del tabaco de julio de 1998 se basa principalmente en el artículo 95 que en el Tratado de Amsterdam sustituye al 100 A del Tratado de Maastricht y que se ocupa de asuntos de Mercado Interior.

Esta carencia de base jurídica para actuar en asuntos de salud pública, como es el de la lucha contra el tabaquismo, es la mayor dificultad para conseguir mejores logros. Bien es cierto que se pueden elaborar Resoluciones y Recomendaciones, que aunque no son jurídicamente obligatorias, sí obligan políticamente a los Estados miembros y, además, van creando un clima de conocimiento de los problemas y de la necesidad de solucionarlos. Pero no parece que debamos conformarnos con esto.

Conviene reconocer, para ser justos, que la legislación comunitaria, tanto en su vertiente obligatoria como en la que sólo sugiere o recomienda, ha servido a lo largo de estos años para cimentar el edificio que cada Estado miembro ha ido construyendo, desde el punto de vista legislativo, para luchar contra el tabaquismo desde su propio ámbito de competencia. Y un buen ejemplo de ello es nuestro propio país.

No hay duda de que la falta de voluntad política de los Estados miembros de la UE para abordar un cambio en los Tratados comunitarios en el sentido de dar mayor relevancia en ellos a la salud de los ciudadanos, responde a los enormes intereses económicos que se mueven en la industria sanitaria y otras, en general, y en la tabaquera en particular. Esa falta de voluntad política se demuestra, otra vez, en la ocasión perdida al redactar el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: el nuevo artículo III-278 también supone un avance sobre el 152 del Tratado vigente pero, desgraciadamente, se queda muy corto desde la perspectiva de cualquier profesional de la salud pública.

Pero es seguro que, como han hecho a lo largo de todo el tiempo que cubre este trabajo y aun antes, los profesionales de la salud pública y de la asistencia sanitaria seguirán empujando a los políticos y movilizando a la sociedad para avanzar en la protección y mejora de la salud de todos mediante la reducción del consumo de tabaco. Porque no se puede olvidar que ha sido gracias al esfuerzo y al tesón de muchos de esos profesionales y de las organizaciones que tienen por objetivo la lucha contra el tabaquismo para defender la salud, que se ha llegado a este punto. Por eso es previsible que, a pesar de las dificultades mencionadas, esta lucha continúe cosechando éxitos en el futuro.

Y todo esto será posible si al esfuerzo de los profesionales, organizaciones y ciudadanos, se une la realización por parte de los Gobiernos de actos concretos contra el tabaquismo y por la salud pública, como es en el momento actual el proyecto de Ley reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco que está preparando el Gobierno español.

 

BIBLIOGRAFÍA

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24. Diario Oficial de la Unión Europea. Decisión del Consejo 2004/513/CE de 2 de junio de 2004 relativa a la celebración del Convenio marco de la OMS para el control del tabaco. DOUE núm. L 213, 15/6/2004.        [ Links ]