1.1. La innovación y el fomento del empleo de las personas con discapacidad intelectual: los itinerarios individualizados

Las distintas metodologías que se han aplicado en los últimos años para facilitar el acceso al empleo de las personas con discapacidad intelectual y del desarrollo (DID) se han inspirado en el modelo social de la discapacidad (^{Díaz, 2016}) y en el paradigma de los apoyos, poniendo el acento en la interrelación entre estos y el funcionamiento individual, especialmente en los entornos de trabajo competitivos (^{Schalock y Verdugo, 2012}). Esto conduce a la necesidad de generar modelos de intervención que permiten evaluar los entornos laborales, valorar las capacidades de los futuros trabajadores y establecer sistemas de intervención continuada con ajustes razonables, orientados al resultado de lograr la integración laboral de las personas con discapacidad (^{Font, 2018}).

El modelo de itinerarios individualizados hacia el empleo comienza a aplicarse en España a finales de los años 90, con muy diferentes niveles de implantación territorial y con la participación del movimiento social de la discapacidad, que empieza a ejecutarlo desde sus entidades (^{Albor et al., 2006}, p. 467).

Entre los años 1996 y 2000 el entonces Ministerio de Educación y Ciencia del Gobierno de España financia los llamados Planes de Inserción Laboral (PIL) (^{BOE, 58, 1996}). Estos proyectos pioneros, diseñados en el tránsito entre educación y empleo, fueron decisivos en algunas comunidades autónomas en el origen de estructuras de intermediación laboral que, posteriormente, consolidarían las entidades sociales para el fomento del empleo de las personas con DID, y que han jugado un papel muy importante a la hora de facilitar su acceso al empleo (^{Carabaña et al., 2006}). Los PIL estaban destinados a alumnos con necesidades educativas especiales (^{Warnock, 1978}, ¹⁹⁹⁰) y escolarizados en centros públicos en los llamados Programas de Garantía Social (^{BOE, 16, 1993}). Tenían el objetivo de facilitar una salida laboral para quienes no podrían obtener la titulación oficial de la enseñanza básica obligatoria (^{Marchesi, 2006}). Su gestión se cedía a las entidades del movimiento social de la discapacidad a través de subvenciones, bajo la premisa de ser estas quienes mejor podrían conocer su especificidad y ofrecer a estos jóvenes una vía de atención una vez finalizara la etapa educativa en centros en integración.

Con el paso de los años, los itinerarios se han demostrado eficaces no solo para alumnos con necesidades educativas especiales, sino para el desarrollo de la carrera profesional de las personas con DID. Además, el acompañamiento en la búsqueda de empleo que inicialmente les caracterizó se ha extendido a otros ámbitos de la vida de la persona que también son claves en el logro y el mantenimiento del empleo, como la formación o el acceso a sistemas de vivienda inclusiva, según recoge el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad 2016-2020 (^{BOCyL, 29, 2017}).

Los itinerarios individualizados de empleo podrían definirse como una metodología personalizada que permite una diversidad de intervenciones y herramientas pensadas para un acompañamiento a la persona con DID a lo largo de su carrera laboral, con el objetivo de formar en competencias técnicas y acompañar durante todo el proceso de inserción (^{Ibáñez y Mudarra, 2007}; ^{Ortega, 2020}). Tal como representamos en la Figura 1, un itinerario es una estrategia elaborada a medida de cada joven con DID, que puede comprender acciones de formación para el empleo y de capacitación para un puesto de trabajo o tarea concretos, incluyendo prácticas laborales en entornos productivos; orientación personal y laboral; y elaboración del perfil profesional. Pero, además, debe incorporar acciones de intermediación con el sector empresarial que permitan localizar empleos adecuados a cada persona y facilitar los apoyos en el puesto de trabajo, garantía de su integración efectiva. Entran, en este momento del itinerario, acciones de empleo con apoyo y la búsqueda de apoyos naturales en el propio entorno laboral (^{Santamaría, 2014}).

Fuente: Libro Blanco sobre los itinerarios hacia el empleo de los jóvenes con discapacidad intelectual (^{AFEM, 2008}).

Figura 1. Esquema de un itinerario de empleo para personas con discapacidad intelectual. 

Diversas investigaciones han analizado los itinerarios y la relación que existe entre la formación de los jóvenes con DI y su mayor o menor posibilidad de acceder al empleo. Destaca el Proyecto Talento (^{AFEM, 2006}, ²⁰⁰⁸), cuyas conclusiones apuntan que el hecho de que la discapacidad intelectual sea una realidad "distintiva, específica y particular" al resto de discapacidades obliga siempre a distinguirla de estas, también en los ámbitos de formación y de empleo (^{Carabaña, 2010}). Por este motivo, el aumento en las cifras de escolarización ordinaria de los jóvenes con DI que se produce a partir del año 2000 no es proporcional a un incremento en su acceso al empleo. Esto no significa que la formación no sea útil para el empleo, sino que es necesario incorporar para este colectivo, además de la formación, otras estrategias, como lo son los itinerarios específicos (^{Carabaña, 2010}).

Una segunda fase de esta investigación desarrollada por AFEM analiza las causas que subyacen a la mala situación laboral de los jóvenes con DI mediante la técnica cualitativa de estudio de casos, aplicada a jóvenes de edades comprendidas entre los 21 y los 28 años, provenientes de diversos contextos. Los resultados revelan que el camino hacia el empleo debe comenzar en los centros educativos, "aceptando en primer lugar que la persona con discapacidad intelectual es un trabajador en potencia" (^{AFEM, 2008}, p. 74), y que una formación profesional adecuada, flexible y adaptada a cada persona debe complementarse con acciones de intermediación laboral que permitan no solo obtener un empleo, sino mantenerlo. El empleo con apoyo y su inclusión dentro del itinerario puede, por tanto, resultar clave frente al objetivo de la inserción laboral, en el sentido en que supone una inversión de conceptos, al apostar por emplear a la persona con discapacidad y después formar en el propio lugar de trabajo, más que por formar y posteriormente colocar, como ocurre con otros enfoques tradicionales (^{Jordán de Urríes, 2010}). Ello podría contribuir a revertir las bajísimas tasas de inclusión laboral en empresas ordinarias.

Los itinerarios individualizados para el empleo se han convertido en los últimos años en una metodología de uso generalizado para promocionar el acceso al empleo de personas vulnerables por motivos de discapacidad, etnia o edad, siendo varias las iniciativas de carácter privado que financian, de manera parcial o total, este tipo de acciones. A pesar de su probada eficacia, son pocas las administraciones que lo han incorporado a sus políticas de intervención con las personas con DID (^{Pastor y Ros, 2015}). Nos detenemos en este estudio en la experiencia desarrollada en la comunidad de Castilla y León, través de un programa específico que se enmarca dentro de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades. Analizamos en las siguientes páginas este modelo, que recoge muchas de las inquietudes del sector, con resultados que deben ser tenidos en cuenta en el caso de las personas con DID. Se analiza el marco en el que este modelo se ha ido construyendo, indagando sobre los aspectos que han contribuido a su consolidación en los últimos años y su ubicación preferente en el marco de la estrategia política de la discapacidad en este territorio, identificando los resultados logrados en materia de inserción, sin olvidar la contribución que ha supuesto para ello el movimiento social de la discapacidad.

3.1. Análisis del marco sociopolítico del programa de itinerarios en Castilla y León

El Modelo de Itinerarios en Castilla y León surge en el marco de la Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020, que pone su foco de manera especial en los jóvenes con discapacidad y en su transición de la educación al empleo (^{Consejería de Familias e Igualdad de Oportunidades, 2012}). Pone en marcha, a través de ayudas del Fondo Social Europeo, un proceso destinado a capacitar a las personas con discapacidad para que puedan participar plenamente en la sociedad, promocionando su entrada en el mercado laboral y evitando así que entren en la cultura de las prestaciones por discapacidad (^{Ortega, 2020}).

En el caso de las personas con DI, el proyecto de itinerarios individualizados se inicia con un periodo previo, diseñado a modo de pilotaje mediante una iniciativa conjunta entre la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y varias entidades pertenecientes al movimiento Plena Inclusión Castilla y León, como la Fundación Personas, Fundación Aspanias Burgos, Fundación San Cebrián y la propia Federación Plena Inclusión Castilla y León, entre otras, que se desarrolla entre los años 2012 y 2015. En el año 2016 los itinerarios adquieren un papel relevante al incluirse dentro del Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad 2016-2020, aprobado por el gobierno de esta comunidad en el mes de febrero de 2017.

El análisis del Plan Estratégico muestra su diseño a partir de un diagnóstico de la situación de las personas con discapacidad en Castilla y León y se fundamenta sobre 17 principios rectores y 11 ejes estratégicos. Se organiza en torno a dos categorías: la primera, la persona con discapacidad junto a su familia y, en segundo lugar, el entorno social, ejemplificando el paso del modelo médico asistencial al de los derechos humanos y vinculando el plan a la Convención de la ONU (^{Organización de las Naciones Unidas, 2006}), tal como se expone en su Introducción (^{BOCyL, 29, 2017}, p. 4193).

El eje estratégico número 3 de dicho plan: "Itinerario para la formación y el empleo", establece como segunda de las actuaciones "el desarrollo de itinerarios de formación y empleo para las personas que reciban atención en los centros de día, orientados a la capacitación profesional, al proyecto de vida de las personas y a su rol social" (^{BOCyL, 29, 2017}, p. 4215). Explicita el objetivo de que la persona con discapacidad pueda formar parte del mercado laboral, con los derechos y deberes que de ello se deriva, pero también de transformar las actividades de los actuales centros de día de acuerdo con el nuevo rol social de las personas con discapacidad. Entre otros, el documento establece indicadores de medida de resultados de las acciones que se ejecuten, entre los que se encuentra el número de personas participantes; el número de contratos realizados, o el número de personas en prácticas en el marco de esos programas, indicando el compromiso de evaluación de resultados a partir de informes de seguimiento anuales.

3.2 Análisis de la ejecución del programa. Datos de participación

Entre los años 2016 y 2020 un total de 19.115 personas con discapacidad participan en el programa de itinerarios individualizados. Se observa un aumento progresivo de usuarios participantes a lo largo de las diferentes convocatorias anuales, notándose un incremento significativo en el año 2019. Este aumento se produce también en el número de entidades del movimiento de la discapacidad que ejecutan el programa, que en la mayoría de los casos lo hacen a través de las federaciones regionales a las que pertenecen, pasando de 7, en los primeros años de ejecución, a 17 asociaciones o federaciones de asociaciones en el año 2020.

Los participantes en el programa de itinerarios representan a todos los tipos de discapacidad. Si nos centramos en la discapacidad intelectual, observamos que el 17 % del total de personas que participan en el itinerario presenta esta discapacidad. Los datos muestran además que el porcentaje de participación de este grupo crece de manera progresiva desde el año 2016 en el que empieza a desarrollarse el programa, tal como recoge la Tabla 1. Esta tendencia creciente, sin embargo, no se produce en el caso del resto de discapacidades, que disminuyen su participación entre el año 2016 y 2020.

El aumento en el número de personas con DI que participan en el programa se corresponde con la incorporación de nuevas entidades de Plena Inclusión Castilla y León que lo ejecutan a través de los fondos provenientes de la Administración regional, pasando de 7 a 11 entidades entre los años 2016 y 2020 según los informes de resultados que publica la Junta de Castilla y León (^{Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, 2016/2020}). No se ha tenido en cuenta en este cómputo de entidades y participantes a los que lo hacen a través de las Federaciones de Personas con Síndrome de Down y Personas con Trastorno del Espectro del Autismo, que gestionan el programa de manera independiente.

Este incremento de participantes de personas con DI al que antes nos referíamos se produce en todos los tramos de edad, destacando un incremento porcentual significativo en el año 2020 en los dos tramos de edad analizados (mayores de 30 y menores de 30 años) y en ambos sexos, tal como muestra la Tabla 2. En el análisis se han considerado estos dos tramos de edad por la propia financiación de los programas que dan lugar a dos ayudas diferenciadas, las primeras destinadas a jóvenes mayores de 30 años y las segundas destinadas a menores de 30 y financiados por los Programas de Garantía Juvenil. Comparando ambos grupos de edad se observa que es mayor la participación entre los mayores de 30 años, el 66 % del total de participantes pertenecen a este grupo de edad. Los menores presentan una participación menor en el programa dentro de su convocatoria específica asociada a la iniciativa de empleo juvenil en el marco de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (Tabla 2). Se observa que los menores de esa edad van descendiendo porcentualmente en su participación a medida que pasan los años, cuestión que toma la tendencia contraria en el caso de los mayores.

Por sexo, los datos muestran una mayor presencia de hombres que de mujeres en las actividades que comprende el itinerario, cuestión que ocurre tanto en menores como en mayores de 30 años, como observamos en la Tabla 2. La participación de las mujeres crece porcentualmente en el caso de las mayores de 30 años y en algunos ejercicios, como el año 2018 y 2019, supera incluso a la participación de los varones.

En el año 2017, el programa de itinerarios se refuerza con dos medidas complementarias. La primera, un programa de viviendas y apoyo para la vida independiente, en el que, entre los años 2017-2020, reciben apoyo 288 personas con DI en 103 viviendas. La segunda, un plan específico de formación y acciones de apoyo al empleo de personas con discapacidad en el ámbito de la asistencia personal. En el periodo indicado participan de estas acciones 349 personas con DI (^{Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, 2016-2020}).

3.3. Participación en procesos de prácticas laborales

Se promueven un total de 1.806 oportunidades de prácticas laborales entre los años 2016 y 2020, que afectan a 1.441 participantes con DI, lo que supone que el 40 % de los participantes mayores de 30 años realiza prácticas en entornos laborales, porcentaje que asciende al 53 % en el caso de los menores de 30. Son también las mujeres menores de 30 años quienes más han visto incorporadas en su itinerario oportunidades de prácticas, acercándose en esta cohorte de edad a sus compañeros varones.

Los datos nos ofrecen información relevante sobre el lugar de realización de las prácticas, tal como muestra la Tabla 3. Los centros especiales de empleo se revelan como el entorno con mayores acuerdos de prácticas realizados, acogiendo el 90 % del total de las prácticas, tanto en el caso de hombres como de mujeres y en participantes menores y mayores de 30 años. El mercado abierto supone un total del 7 % del total de oportunidades de prácticas. En el año 2016 se incorpora como centro de prácticas la Administración regional o local, que acoge al 3 % de personas que realizan prácticas.

En términos generales son los varones los que más oportunidades de prácticas incorporan en su itinerario, independientemente del año de ejecución de las actuaciones, tendencia que solo se altera en un caso concreto: el de mujeres menores de 30 que acceden más que los varones a prácticas en mercado abierto, lo que puede ser indicio de un incipiente cambio de tendencia.

3.4. Datos de inserción laboral de los participantes

En términos globales, en el marco del programa de itinerarios se gestionan un total de 8.699 oportunidades laborales que benefician a 5.273 participantes, lo cual, teniendo en cuenta que cada participante puede acceder a uno o más contratos, supone un índice de inserción del 45 %, y que el 27 % de los participantes del programa logran acceder al menos a un puesto de trabajo, tal como se muestra en la Tabla 4.

En relación al tipo de discapacidad, los datos indican que aquellos que tienen una discapacidad intelectual se insertan menos que quienes presentan otra discapacidad no intelectual (24 % de tasa de inserción personas con DI frente a 28 % personas con otra discapacidad) y reciben menos ofertas laborales (33 % en personas con DI, frente a 48 % en personas con otra discapacidad), tal como indica la Tabla 4.

Si centramos el análisis en el caso de las personas con DI, se observa que los resultados de inserción son mejores en los ejercicios 2017 y 2018, y decrecen considerablemente en el año 2020, en todos los tramos de edad, discapacidad y sexo (Tabla 5).

En relación a la variable edad, en términos absolutos se gestionan más contratos para mayores de 30 años, pero, en datos porcentuales, los resultados de inserción son ligeramente superiores en el caso de los menores de 30 años (27 %) frente a los mayores (23 %). Se insertan con más facilidad los hombres que las mujeres en todos los tramos de edad (Tabla 5). En el marco de la formación especializada como asistente personal, 83 personas con DI logran un empleo tras recibir esta capacitación (^{Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades, 2016/2020}).

En relación al tipo de empleo según el entorno laboral, la Tabla 6 muestra que seis de cada 10 contratos se producen en CEE, dato que asciende a 8 de cada 10 en el caso de las personas con DI. Su contratación en CEE se mantiene estable entre los años 2016 y 2019, con un descenso importante en el ejercicio 2020, en el que, por el contrario, ascienden ligeramente los contratos en mercado abierto y en la Administración Pública.

Esto ocurre así en todos los tramos de edad y sexo, tal como muestra la Tabla 7 en la que se observa que las mujeres con discapacidad intelectual firman menos contratos que los hombres, salvo en el caso de las menores de 30 años en CEE. Se produce un mayor número de contratos en los jóvenes menores de 30 en los CEE. Es significativo el incremento de contrataciones de este colectivo en puestos de la Administración, especialmente en los años 2018 y 2020.