DOSSIER / DOSSIER

 

Nombrando y Definiendo a los "Otros": Minorías Étnicas y Allochtonen en los Países Bajos

Naming and Defining the "Others": Ethnic Minorities and Allochtonen in the Netherlands¹

 

 

Blanca Garcés Mascareñas

University of Amsterdam (UvA)

Dirección para correspondencia

 

 

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RESUMEN

En los Países Bajos la población de origen inmigrante ha sido nombrada y definida bajo el término de minorías étnicas y allochtonen. Aunque directamente relacionados con políticas concretas, estos términos pronto se convirtieron en categorías sociales de uso común. El uso extendido del término minoría étnica llevó a la construcción del inmigrante como persona cultural y socioeconómicamente diferente. El uso común de allochtoon condujo a identificar al inmigrante, también en la segunda y tercera generación, como “de otro país” o como eterno extranjero. El principal resultado, como veremos en este artículo, es que en los Países Bajos los inmigrantes, también después de dos y tres generaciones, han seguido siendo percibidos como los “otros”, los diferentes, los extranjeros o los no autóctonos.

Palabras clave: Países Bajos, políticas de integración, políticas de discriminación positiva, minorías étnicas, segunda generación.

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SUMMARY

The immigrant population in the Netherlands has been named and defined under the categories of ethnic minorities and allochtonen. Although these categories are directly related to specific policies, these terms became very soon common social categories. The extended use of the term ethnic minority led to the construction of the immigrant as culturally and socio-economically different. The extended use of the term allochtoon led to identify the immigrant, also in the second and third generation, as “from another country” or eternal foreigner. The main result, as we will see in this article, is that immigrants, also after two or three generations, continue to be seen as “the others”, the different, the foreigners or the non-indigenous.

Key words: Netherlands, integration policies, positive discrimination policies, ethnic minorities, second generation.

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En los Países Bajos la población de origen inmigrante ha sido nombrada y definida bajo el término de minorías étnicas, primero, y allochtonen (no autóctonos), después. Ambas categorías son fruto de determinadas políticas de integración. Por un lado, el término de minoría étnica es indesligable de las primeras políticas de integración de la década de los ochenta. En aquel momento, las políticas de integración no iban destinadas a los inmigrantes en general sino a lo que se denominó como minorías étnicas, es decir, aquellos grupos socio-económicamente desfavorecidos y percibidos como étnica o culturalmente distintos. Por otro lado, el término allochtoon surgió de la necesidad de distinguir a la población de origen inmigrante tanto para fines estadísticos (por ejemplo, tasas de abandono escolar o desempleo) como para llevar a cabo políticas de discriminación positiva (por ejemplo, en el mercado laboral). Así, se formuló la categoría estadística de allochtoon, que se refiere a cualquier persona residiendo en los Países Bajos nacida o con uno de los padres nacidos fuera de los Países Bajos.

Aunque directamente relacionados con políticas concretas, estos términos pronto se convirtieron en categorías sociales de uso común. El uso extendido del término minoría étnica llevó a la construcción del inmigrante como persona cultural y socioeconómicamente diferente. El uso común de allochtoon condujo a identificar al inmigrante, también en la segunda y tercera generación, como “de otro país” o como eterno extranjero. Llevándolo al extremo, el allochtoon, en oposición al autochtoon (autóctono), pasó a connotar aquél que no es verdadera o auténticamente holandés. En este contexto, las ciencias sociales no han hecho sino contribuir a este proceso. Primero, creando estos términos en estrecha colaboración con los policymakers. Segundo, usándolos como categoría de análisis sin previa revisión. El principal resultado, como veremos en este artículo, es que en los Países Bajos los inmigrantes, también después de dos y tres generaciones, han seguido siendo los “otros”, los culturalmente distintos o los no autóctonos.

 

Políticas de integración

Tras la Segunda Guerra Mundial los Países Bajos se definían como un país que no era y no tenía que ser de inmigración. El principal argumento era que era un “país lleno” o “sobrepoblado” en el que no había espacio para incluir inmigrantes permanentes. En consecuencia, la demanda de mano de obra generada por el crecimiento económico que siguió a la Segunda Guerra Mundial se cubrió con trabajadores temporales del sur de Europa (Italia, España, Portugal, Grecia y ex-Yugoslavia), Turquía y Marruecos. Como en otros países norte-europeos, la idea era que, una vez finalizado su trabajo o en momentos de estancamiento económico, estos trabajadores volverían a su país de origen. Sin embargo, estos trabajadores temporales fueron estableciéndose en los Países Bajos. Junto a ellos, otros inmigrantes procedentes de las colonias holandesas (Indonesia, Surinam y las Antillas holandesas) fueron también llegando y estableciéndose en el país.

A finales de los años setenta se reconoció por primera vez que los Países Bajos sí eran de facto un país de inmigración y, en consecuencia, que era necesaria una política activa para la integración de los inmigrantes. Esto quedó plasmado en el informe sobre minorías étnicas del Consejo Científico para la Política Gubernamental (WRR, 1979) y se tradujo a principios de los ochenta en las llamadas Políticas de Minorías Étnicas. La idea central de estas políticas era promover la inclusión social de las minorías étnicas, es decir, como ya se ha mencionado, aquellos grupos socioeconómicamente desfavorecidos y percibidos como étnica o culturalmente distintos. Inclusión social significaba, por un lado, integración socioeconómica y, por el otro, mantenimiento de la propia cultura. La idea subyacente era que mantener la propia identidad cultural podía estimular la emancipación dentro de la comunidad, y tener así un efecto positivo en la integración dentro de la sociedad en general (Comisión Blok, 2004).

En el plano político, estas políticas desembocaron en una nueva legislación contra la discriminación; el derecho a voto en las municipales para residentes extranjeros desde 1985; una política más abierta de naturalización; y la promoción (vía subsidios) de organizaciones de inmigrantes. En el plano socioeconómico, estas políticas promovieron la igualdad en el mercado laboral, la educación y la vivienda. Por ejemplo, en 1986 se lanzó un plan de discriminación positiva para promover la contratación de inmigrantes en instituciones locales y nacionales; y se dotó de más presupuesto a las escuelas con más porcentaje de inmigrantes. En el plano cultural, se favoreció la preservación de la diferencia cultural. Con este objetivo, se crearon programas de radio y televisión en sus propias lenguas y se financiaron todo tipo de actividades culturales y sociales.

A pesar de recibir amplio apoyo de todos los partidos políticos, a principios de la década de los noventa estas políticas empezaron a generar un cierto malestar (ver Penninx, 2006). En primer lugar, se cuestionaron por su carácter liberal en lo cultural y religioso y su enfoque en el grupo más que en el individuo. En segundo lugar, en 1991 Frits Bolkestein (líder del partido liberal) sugirió que el Islam suponía una amenaza para la democracia liberal y un obstáculo para la integración de los inmigrantes. Estas declaraciones se leen desde el presente como una de las primeras ocasiones en que Islam y democracia o Islam e integración se presentaron como principios contrapuestos. En tercer lugar, en la década de los noventa, el discurso público y político en torno a la inmigración quedó marcado por la llamada “crisis de los refugiados”. Con los cambios políticos que siguieron a la caída del muro de Berlín, el número de solicitudes de asilo en los Países Bajos (como en muchos otros países europeos) creció de tal manera que los procedimientos de admisión y recepción pronto quedaron totalmente colapsados. Esto resultó en una creciente percepción pública de “falta de control”.

En respuesta a estas críticas, la política para la incorporación de los inmigrantes dio un giro fundamental en 1994, abandonando la denominación de Políticas de Minorías Étnicas para pasar a adoptar explícitamente el término de Política de Integración. Siguiendo de nuevo las recomendaciones del Consejo Científico para la Política Gubernamental (WRR, 1989), la nueva política incorporó tres modificaciones sustanciales respecto a la anterior. Primero, pasó de centrarse en grupos a centrarse en individuos en posición de desventaja. Segundo, se eligió como objetivo prioritario la incorporación socio-económica de inmigrantes y minorías étnicas a través del mercado de trabajo y la educación. Tercero, se introdujeron por primera vez los programas de recepción de recién llegados, también llamados inburgering o programas de ciudadanía. Mientras que a principios de los noventa estos programas fueron ofrecidos por los Ayuntamientos para facilitar la integración de los inmigrantes, a partir de 1998 estos programas pasaron a gestionarse a nivel nacional y a presentarse en términos de “deberes y obligaciones” de los inmigrantes en los Países Bajos (ver Bruquetas, Garcés, Penninx y Scholten, 2007).

En 2002 las políticas de integración tomaron un nuevo giro, por lo que la Ministra de Inmigración e Integración Rita Verdonk las definió como Políticas de Integración Nuevo Estilo. A partir de entonces el concepto de ciudadanía pasó a entenderse como una fuente de derechos pero también de deberes, en el sentido de que cada ciudadano debe ser activo y responsable por si mismo. En este contexto, no es casual que los cursos de “ciudadanía” se convirtieran en la medida estrella de las políticas de integración de los últimos años. Estos cursos, en comparación con la década anterior, presentan dos modificaciones significativas. Primero, el permiso para entrar en los Países Bajos así como la renovación de permisos de residencia temporal o permanente están sujetos a la finalización exitosa de estos cursos. Segundo, desde inicios de 2007, los recién llegados tienen que encontrar y financiar ellos mismos estos cursos y, sólo en caso de superarlos, tienen derecho a recuperar el 70% de los costes. De hecho, al vincular la entrada o permanencia en el país a la realización exitosa del examen de ciudadanía, estos cursos se han convertido en instrumentos poderosos para restringir la inmigración (Bruquetas, Garcés, Penninx & Scholten 2007: 26).

A inicios de 2007 el nuevo Gobierno (coalición de los cristiano-demócratas, los social-demócratas y el partido cristiano) acordó las bases para una nueva política de integración. En este acuerdo la “integración” sigue definiéndose como un deber y una obligación del inmigrante a aprender y conocer la “lengua holandesa, los valores comunes y la historia del país”. Además, se pone énfasis en la necesidad de promover el empleo y la participación social de la población de origen inmigrante así como prevenir la discriminación. Es demasiado temprano para determinar hasta qué punto nos encontramos ante un nuevo giro de las políticas de integración. Dependerá de las políticas concretas tanto a nivel nacional como municipal. Lo que sí se puede decir es que el debate de los últimos años ha desplazado los términos de lo posible en materia de políticas de integración. Sobre todo, si lo comparamos con otros países y en concreto si lo miramos desde España, podemos decir que estos posibles siguen todavía muy marcados por una retórica asimilacionista que pone las normas y valores holandeses en el centro de toda cuestión.

 

«Minorías étnicas»

Las políticas de Minorías Étnicas, siguiendo el informe del Consejo Científico para la Política Gubernamental, se orientaron a promover la inclusión social de aquellos grupos percibidos como “problemáticos” (problem groups) y, por lo tanto, con necesidad de “políticas especiales” (WRR, 1979: 6). Estos grupos, definidos como socio-económicamente desfavorecidos y étnica o culturalmente distintos, incluían turcos, marroquíes, sureuropeos, surinamís, antillanos, molucanos (de las Islas Molucas en Indonesia), refugiados, gitanos y nómadas caravaneros. Es importante señalar que no todos los grupos de inmigrantes estaban incluidos (por ejemplo, los inmigrantes de otros países de la Comunidad Económica Europea o asiáticos) ni todos los grupos incluidos eran de origen inmigrante (en concreto, gitanos y nómadas).

Los investigadores académicos tuvieron un papel fundamental en la definición del concepto de minorías étnicas. Rinus Penninx, académico posteriormente reconocido en el campo de los estudios de inmigración, fue el autor del informe del Consejo Científico (1979) que precedió a las políticas de Minorías Étnicas y cuyo objetivo fundamental fue sistematizar el “conocimiento” de cara a su desarrollo. A lo largo de la década de los ochenta, los estudios sobre minorías étnicas crecieron exponencialmente. Si bien inicialmente la investigación académica precedió y marcó el proceso de definición y ecuadramiento del problema, a partir de entonces cumplió básicamente un papel instrumental como evaluadora y legitimadora de las políticas gubernamentales (ver Penninx, 1992; Lucassen y Köbben, 1992).

Según Rath, este nexo entre investigación académica y policymaking llevó a la consolidación de un paradigma o enfoque académico basado en el concepto de minorías étnicas (ver Rath, 1991). Este paradigma (en inglés, Minority Paradigm) podría definirse como la tendencia académica a explicar la situación de la población de origen inmigrante por su diferencia etno-cultural. Rath ilustra esta tendencia en referencia, por ejemplo, a los estudios sobre empresariado étnico. En este caso, este paradigma llevaría a analizar a los emprendedores de origen inmigrante en términos étnicos. Lo que distingue a los emprendedores étnicos de los generales es algo que raras veces se hace explícito. Por el contrario, la diferencia etno-cultural es simplemente asumida por tratarse de emprendedores de origen inmigrante. Consecuentemente, se enfatizan aspectos como las tradiciones culturales o los lazos entre co-étnicos. Citando sus propias palabras, el resultado es que los académicos “reducen el empresariado inmigrante a un fenómeno etno-cultural que tiene lugar en un vacuum económico e institucional” (Rath, 2001).

A nivel social, el uso extendido del concepto de minorías étnicas (o el discurso de minorías étnicas) ha llevado a lo que Rath ha descrito como minorización (minorisering en holandés) de la población inmigrante. Este proceso estaría caracterizado, en primer lugar, por la identificación de la diferencia cultural con la posición social o clase. Mejor dicho, más que la suma de diferencia cultural y posición social, es la posición socio-económica desfavorecida lo que llevaría a enfatizar la diferencia cultural (Rath, 1991). En consecuencia, los inmigrantes de origen turco o marroquí, que presentan tasas más elevadas de abandono escolar o desempleo, serían vistos como culturalmente más distintos que los inmigrantes de origen chino o japonés. En segundo lugar, al enfatizar y problematizar la diferencia cultural, este proceso de minorización situaría a la población de origen inmigrante fuera de la “comunidad imaginada”. Al concepto de minorías étnicas se le opone por definición, aunque de forma implícita, el concepto de mayoría. Así, las minorías étnicas serían los “eternos otros” en contraste con una mayoría holandesa asumida como cultural y socialmente homogenea.

 

«Allochtonen»

El concepto de allochtoon (no autóctono) tiene una historia distinta, aunque en momentos paralela, al concepto de minorías étnicas. Originalmente este término fue usado por los geógrafos humanos para referirse a los inmigrantes internos que se desplazaban del campo a la ciudad. A inicios de los años setenta, sin embargo, se usó por primera vez en relación a los inmigrantes no holandeses. Fue en un informe para el Ministerio de Cultura, Ocio y Asuntos Sociales titulado “Allochtonen en Holanda” (Verwey-Jonker, 1971). Aunque el título original era “Immigrantes en Holanda”, este término se consideró inadecuado. Por un lado, los llamados gastarbeiders o trabajadores invitados no se consideraban inmigrantes dado que su estancia era percibida como temporal. Por el otro, los inmigrantes procedentes de las colonias holandesas (Indonesia, Surinam y las Antillas Holandesas), que sí llegaron para quedarse, tampoco se consideraban inmigrantes en tanto que disponían de ciudadanía holandesa.

Años más tarde, en un informe escrito para el Consejo de Europa, Rinus Penninx (1984) sugirió introducir el origen (el país de nacimiento) y no sólo la nacionalidad como variable estadística a tener en cuenta a la hora de analizar la situación de los inmigrantes. Esta recomendación partía del ejemplo de lo que ya se venía haciendo en los países escandinavos. Además, surgía de la necesidad de evaluar el efecto de las políticas de integración (las entonces recién estrenadas Políticas de Minorías Étnicas) no sólo sobre los inmigrantes recién llegados sino también, y sobre todo, sobre los que ya llevaban tiempo en el país y, por lo tanto, contaban con la nacionalidad holandesa. De ahí surgió el concepto estadístico de allochtoon, que como ya hemos dicho, se refiere a cualquier persona residiendo en los Países Bajos nacida o con uno de los padres nacidos fuera de los Países Bajos. El término allochtoon incluye pues la primera y segunda generación de inmigrantes. Con el tiempo, se empezó también a distinguir entre los allochtonen procedentes de países occidentales y no occidentales. Contabilizan como allochtonen no occidentales los inmigrantes procedentes de Turquía, África, América Latina y Asia, con la excepción de Indonesia y Japón. Con una población de más de 16 millones, los allochtonen no occidentales representan un 10,7 por ciento (más de 1,7 millones) y los occidentales un 8,8 por ciento del total (1,4 millones) (CBS, 2008).

Aunque esta categoría se refiere exclusivamente al país de nacimiento, el término allochtoon pronto empezó a usarse de forma común para connotar, como en el caso del término de minorías étnicas, aquellos grupos cultural y socio-económicamente diferentes o problemáticos. Esto incluye a menudo la segunda y tercera generación más que la primera y casi siempre los inmigrantes de origen marroquí, turco, antillano y surinamí. Estos son los allochtonen por excelencia. A estos grupos y no a otros es a quienes, en el contexto de un debate crecientemente polarizado en torno a la inmigración, se les echa en cara el no haberse integrado suficientemente. Ellos y no otros son el ejemplo perfecto que confirma lo que muchos dan por sentado, es decir, “el fracaso de las políticas de integración”. A ellos se les atribuyen aspectos tales como abandono escolar, desempleo, dependencia del estado de bienestar o criminalidad. Y no es que no presenten mayores tasas de abandono escolar o desempleo. El problema es que estas tasas siguen explicándose, también desde las ciencias sociales, por la diferencia cultural. En otras palabras, como ya dijimos anteriormente, esta situación se explica demasiado a menudo como resultado de la diferencia etno-cultural al margen del contexto social, económico e institucional.

Así, por ejemplo, las altas tasas de desempleo entre la población de origen inmigrante tienden a explicarse por su origen extranjero o sus diferencias culturales. Esto lleva a menudo a asumir que los inmigrantes o allochtononen (no occidentales, por supuesto) son por definición mucho más dependientes del estado de bienestar que la población autóctona. Sin embargo, de nuevo, se olvida el contexto económico. Muchos de estos inmigrantes fueron reclutados a lo largo de los años cincuenta y sesenta para trabajar en una industria que poco tiempo después desapareció con la restructuración económica que siguió a la crisis de 1973. El paso de una economía centrada en la industria a otra basada en los servicios llevó a muchos inmigrantes o gastarbeirdersal desempleo. Como en muchos otros lugares, las posibilidades de “reciclar” a estos trabajadores de fábrica en empleados en el sector de los servicios fueron limitadas. Cierto que su dominio del holandés y su bajo nivel de estudios tampoco ayudaron. Pero esta diferencia existía desde el principio y no por eso dejaron de ser reclutados en origen por un empresariado industrial ábido de mano de obra. En otras palabras, ellos no cambiaron, en todo caso, cambió el contexto.

A nivel social, el uso común del término allochtoon siguió haciendo de la población inmigrante de origen no occidental un “eterno otro”, ahora incluso en las segundas y terceras generaciones. Nombrando al otro, definiendo su diferencia, asumiendo sus cualidades tanto en lo cultural como en lo socio-económico, se pasó a definir, ahora sí explícitamente, al holandés. Así como el término de minorías étnicasno tenía contrapuesto, del término allochtoon surge de inmediato el término autochtoon. ¿Y quiénes son los autochtonen? Así como treinta años atrás la sociedad holandesa estaba dividida (“pilarizada”) entre protestantes y católicos, con la inmigración “de fuera” y un proceso paralelo de laicización, esta diferencia fue diluyéndose. Quedan todavía las escuelas, hospitales o corporaciones de vivienda con nombres católicos o protestantes. Sin embargo, frente al allochtoon, los ”holandeses” parecen haberse vuelto más similares que nunca. Los autochtonen, en oposición a los allochtonen, son los rubios, los que hablan el holandés standard, los que ocupan los centros de las ciudades, los que llenan las universidades, los que se supone saben de tradiciones holandesas y los que representan lo “culturalmente” propio, aunque esto de hecho nunca se sepa muy bien de qué se trata.

 

Conclusiones

La historia de los conceptos de minorías étnicas y allochtonen ilustra perfectamente lo que Patrick Simon (1999) ha descrito como la interacción entre nomenclaturas o categorías y las entidades a las que representan. Por un lado, estas categorías resultan de una realidad que ha cambiado y que necesita ser nombrada. En concreto, se trata de poder aludir, pero sobre todo contabilizar, a los inmigrantes que ya llevan tiempo viviendo en el país de destino o que, como es el caso de las segundas generaciones, nacieron en él. Por otro lado, estas categorías construyen la realidad a la que nombran y encuadran nuevas discusiones o nuevos posibles en términos de debate y opinión pública. En este caso, como vimos, producen y reproducen al eterno otro, diferente, extranjero o no autóctono.

Esta interacción entre categorías y entidades no deja de ser contradictoria. Tanto la categoría de minoría étnica como de allochtoon surgieron de la necesidad de nombrar al “otro” con el objetivo de promover su inclusión. Al mismo tiempo, sin embargo, el simple hecho de nombrarlo, de identificarlo como distinto no sólo en lo cultural sino también en lo socio-económico, lo construye como eterno extranjero y, en consecuencia, lo excluye. Esta paradoja no es exclusiva del caso holandés. Por ejemplo, en Francia, la distinción entre franceses originales y franceses “naturalizados”, es decir, los que adquirieron la nacionalidad francesa después de su nacimiento, lleva al mismo tipo de contradicciones. Tal como señala Patrick Simon, por un lado, la adquisición de la nacionalidad francesa es percibida como un “acto esencial de asimilación” de la población de origen inmigrante. Por otro lado, las estadísticas oficiales siguen distinguiendo los “nuevos franceses” de los “viejos”, como si los inmigrantes hubieran sido asimilados sólo parcialmente (Simon, 1999).

La pregunta que cabría hacerse a continuación es: ¿Cómo escapar a esta paradoja? ¿Cómo analizar la situación de los inmigrantes o cómo diseñar políticas de discriminación positiva sin ir más allá del criterio de nacionalidad? ¿Y, en caso de ir más allá e introducir también el criterio de origen, cómo evitar identificarlos y construirlos como eternos extranjeros? Si asumimos que algún tipo de indicador por origen es necesario para conocer y poder actuar así sobre el proceso de incorporación de los inmigrantes, lo importante sería entonces evitar que esta categoría acabe construyendo y atribuyendo la alteridad. La respuesta entonces esté tal vez en no tomar estas categorías más allá de lo que son, es decir, herramientas estadísticas que indican o señalan tendencias pero que no necesariamente representan la realidad y menos la totalidad. Aunque el cómo hacerlo queda aún por explicar, sin duda ahí los académicos tienen mucho que decir pero sobre todo que evitar.

 

¹Quisiera agradecer a Rinus Penninx y Hans van Amersfoort por haberme contado una vez más esta historia de la que ellos no sólo son profundos conocedores sino plenos protagonistas. También a Wouter Tebbens por sus, como siempre, inestimables comentarios.

 

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Dirección para correspondencia:
Blanca Garcés Mascareñas
Institute for Migration and Ethnic Studies (IMES)
Universidad de Amsterdam (UvA)
Het Binnen Gasthuis. Oudezijds Achterburgwal 237. 1012 DL
Ámsterdam
E.mail: B.GarcesMascarenas@uva.nl

Manuscrito recibido: 02/12/2008
Revisión recibida: 15/06/2009
Manuscrito aceptado: 18/06/2009