COLABORACIÓN ESPECIAL

 

La cartera de Servicios de Salud Pública en el Sistema Nacional de Salud: la aportación de la Administración General del Estado

The Public Health Services Port-folio in the National Health System: the Contribution of the Central Government of Spain

 

 

Joan R. Villalbí (1,2), Fernando Carreras (3), José M. Martín-Moreno (4,5) e Ildefonso Hernández-Aguado (3)

(1) Agència de Salut Pública de Barcelona.
(2) CIBER de Epidemiología y Salud Pública.
(3) Dirección General de Salud Pública y Sanidad Exterior. Ministerio de Sanidad y Política Social.
(4) Cátedra de Medicina Preventiva y Salud Pública, Universitat de València.
(5) Oficina Regional para Europa. Organización Mundial de la Salud.

Dirección para correspondencia

 

 

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RESUMEN

Este documento formula algunas reflexiones sobre la cartera de servicios de salud pública del Sistema Nacional de Salud, elaborando un inventario de la aportación de la Administración General del Estado a la misma, en el contexto descentralizado actualmente vigente en España. Se aprecia la existencia de una importante actividad en salud pública, con cierta dispersión entre diversas dependencias. Buena parte de las actuales actividades de la Administración General del Estado se centran en la monitorización del estado de salud y sus determinantes, gestionando diversos sistemas de información y de alerta, pero con un importante papel en el desarrollo de políticas, como interlocutora de la Unión Europea y como catalizadora con las comunidades autónomas y otras organizaciones que influyen en la salud pública. Además, este nivel de la administración garantiza una serie de servicios esenciales que pueden ser poco visibles para la ciudadanía por prestarse la mayoría a otras administraciones o a grupos profesionales.

Palabras clave: Salud pública. Organización y administración. Servicios de salud.

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ABSTRACT

This paper concentrates on the port folio of public health services in the National Health System, with an inventory of those provided by the central level of government in the currently decentralized context of Spain. There is an important activity in public health, with some dispersion among different bodies and organisations. Most of the current activities of the central level of government concentrate in monitoring health levels and their determinants, managing information systems and health alerts and warnings, but with an involvement in policy development, both as a counterpart of the European Union and as an active agent with both regional levels of government and other organisations influencing public health. Besides, this level of government assures some essential services with little visibility for the general population as they are mostly delivered to other public administrations or to professional groups.

Key words: Public health. Organisation and administration. Health services.

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Introducción

En el campo de la salud pública, los procesos de cambio en la gestión que se han dado en España en los servicios asistenciales no se han producido de forma concomitante por diversos motivos. De un lado, su situación en el núcleo de las funciones más propias de la administración la ha mantenido alejada de los procesos de cambio inspirados en la gestión de empresas que se han adoptado en hospitales y otros servicios sanitarios. Por otro lado, como su actividad se compone de un abanico de tareas mucho más heterogéneo que el de los servicios asistenciales, resulta más difícil de sistematizar su producción^1,2. Finalmente, su peso relativamente pequeño en el conjunto del gasto sanitario puede haberla mantenido relativamente aislada. Pese a ello, en los últimos tiempos se han producido algunas iniciativas de reflexión sobre el producto de la salud pública, orientadas a la mejora de la gestión y a hacer explícitas sus aportaciones para aumentar su influencia, evitando la retórica y poniendo en primer plano su acervo técnico y de gestión^3,4.

Un instrumento primordial para asegurar la equidad y mejorar la cohesión y calidad es la cartera de servicios, entendida en el documento que la introdujo en nuestro sistema de salud como «catálogo de prestación de servicios relacionados con los problemas de salud y las necesidades sentidas por la población susceptibles de ser resueltas desde una perspectiva global e integradora»⁵. La Ley 16/2003, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, estableció que el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud garantizaría las condiciones básicas y comunes para una atención integral, continuada y en el nivel adecuado, que comprendería las prestaciones correspondientes a salud pública, y que las prestaciones del catálogo se harían efectivas mediante la cartera de servicios, a acordar pactar en el seno del Consejo Interterritorial. Este acuerdo se concretó en el Real Decreto 1030/2006, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, que la detalla, y que incluye la cartera de servicios de salud pública junto a las prestaciones de atención primaria, atención especializada, y otros componentes de la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud.

Este documento recoge algunas reflexiones sobre la cartera de servicios de salud pública del Sistema Nacional de Salud. Se producen produjeron a lo largo de un periodo dilatado, iniciado con el debate sobre la cartera de servicios estimulado por la Ley de Cohesión y Calidad, y reforzado por la actual perspectiva de una posible Ley de Salud Pública. Al mismo tiempo, las aplica proporcionando un esquema de lo que sería la aportación de la Administración General del Estado a la cartera de servicios de salud pública, en un contexto de organización de la sanidad muy descentralizado.

 

Antecedentes

Los esfuerzos de categorización de las actividades de salud pública en España son relativamente recientes. En 1993 se realizó un primer intento de catálogo de servicios de salud pública en el Ayuntamiento de Barcelona que se utilizó tentativamente como catálogo de servicios del Institut Municipal de Salut Pública de Barcelona al crearse en 1996, explicitando su compromiso de prestación de servicios a la ciudad vinculado al presupuesto transferido por el Ayuntamiento⁶. Posteriormente se produjo un intento de documentar la evolución de los servicios de salud pública de las Comunidades Autónomas⁷. Se constató que existían coincidencias básicas en el abanico de actividades de salud pública, pero que su forma organizativa era muy variable, y buena parte de los servicios de salud pública se prestaban desde otras estructuras administrativas en muchas Comunidades Autónomas. Destacaba también la necesidad de mayor coordinación (entre Comunidades Autónomas, entre diversos organismos dentro de muchas de ellas, y de la administración autonómica con las administraciones locales activas en su territorio). Con posterioridad, la consolidación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud como espacio de intercambio ha dado respuesta a estos problemas, al menos parcialmente⁸.

Más recientemente se han producido otros progresos. Hubo un esfuerzo de categorización de los servicios de salud pública en Galicia, siguiendo una línea de reflexión similar⁹. Se ha realizado un esfuerzo de estudio de los servicios y funciones de salud pública municipales, usando metodología comparable al estudio de las Comunidades Autónomas¹⁰. También las ciudades de Madrid y Bilbao han definido de manera explícita su oferta de servicios de salud pública, y el catálogo de Barcelona se ha ido actualizando tras la puesta en marcha de la nueva Agencia de Salud Pública de la ciudad, que combina servicios municipales y autonómicos en una única organización^11-13. Se produjo un debate explícito sobre el tema en el Foro de Salud Pública celebrado en Madrid en diciembre de 2003, y ha habido trabajos posteriores en la Comisión de Salud Pública del Consejo Interterritorial. Tras la aprobación del Real Decreto 1030/2006, que enumera los servicios de salud pública, en diversas Comunidades Autónomas se ha explicitado la cartera de servicios de salud pública total o parcialmente, aunque con metodología diversa^14-16. Además, en diversas propuestas de reforma de los servicios de salud pública este tema ha ocupado un espacio central^17,18.

 

Funciones y servicios de salud pública

El marco de análisis de los servicios de salud pública formulado en los EEUU en un trabajo del Institute of Medicine (IOM), que se ha convertido en toda una referencia conceptual, se revela como una herramienta útil para esta reflexión¹⁹. Partiendo de este marco, el Public Health Functions Steering Committee (PHFSC) definió los diez servicios esenciales de salud pública, que están guiando los esfuerzos organizados de gestión de servicios de salud pública en los EEUU y han influido en reflexiones producidas en Europa^20,21. En la tabla 1 se presenta una adaptación de estos diez servicios esenciales a nuestra realidad. A partir de este esquema se sigue un proceso de revisión de la información disponible, y de entrevistas con los responsables de área en éste ámbito, orientado a construir un inventario de productos y servicios de salud pública de la Administración General del Estado, agrupados según su relación con las tres grandes funciones de la salud pública, y desglosando las que se realizan actualmente en el Ministerio de Sanidad y Política Social de las que se realizan en otras dependencias de la administración.

 

En la tabla 2 se presenta el inventario de productos y servicios de salud pública de la Administración General del Estado, en la que se aprecia la existencia de una importante actividad en salud pública. Se constata una cierta dispersión entre diversas dependencias del Ministerio, pero también de otras estructuras (entre las que destaca el Instituto de Salud Carlos III en todas las funciones, y para la prestación de servicios esenciales las delegaciones territoriales, -actualmente vinculadas al Ministerio de Presidencia)-. En un contexto de descentralización importante hacia las comunidades autónomas (CCAA), que algunos califican de federal o cuasi-federal²², buena parte de las actividades de la Administración General del Estado se centran en la monitorización del estado de salud, gestionando diversos sistemas de información y de alerta. Pero su papel en el desarrollo de políticas, especialmente como interlocutora de la Unión Europea y como catalizadora con las CCAA y otras organizaciones que influyen en la salud pública, es importante. Además, este nivel de la administración garantiza una serie de servicios esenciales, aunque sean poco visibles para la ciudadanía por prestarse la mayoría a otras administraciones o a grupos profesionales.

 

Perspectivas

Estas reflexiones son una aportación al análisis de un catálogo general de servicios en salud pública para el Sistema Nacional de Salud, a partir de un esfuerzo acumulado de años. Creemos que van más allá de unas primeras impresiones, y reflejan un esquema relativamente robusto, que se mantiene en esencia estable pese a algunos cambios en la organización administrativa. Se podrían definir indicadores asociados a la prestación de estos servicios como un componente básico del cuadro de mando, y de hecho sería útil hacerlo para la gestión.

Esta revisión pone de manifiesto que tras las transferencias a las CCAA, se mantiene una importante actividad de la Administración General del Estado en materia de salud pública. Se constata la existencia de una importante fragmentación institucional de sus servicios de salud pública, tanto entre estructuras diversas del ministerio competente en materia de sanidad como de otros ministerios u organismos autónomos. En parte esto es inevitable por la naturaleza intersectorial de la salud pública, pero podrían existir ventajas de escala en una organización más compactada, por ejemplo concentrando parte de estas actividades en una única entidad administrativa. El actual debate sobre una posible ley de salud pública pone sobre la mesa oportunidades que van en esta dirección²³.

 

Agradecimientos

Este trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración de José L Aboal, Lourdes Chamorro, Julia González-Alonso, Pedro-Ángel García, Oscar González Gutiérrez-Solana, Francisco Marqués, Sagrario Mateu, Rosa Ramírez, Miguel A Royo, Francisco Vargas-Marcos y Pablo Vázquez.

 

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Dirección para correspondencia:
Joan R. Villalbí
Agència de Salut Pública de Barcelona
Pl. Lesseps 1
08023 Barcelona