Nuevas políticas europeas de control de la calidad del aire: ¿un paso adelante para la mejora de la salud pública?
New European policies for air pollution control: A step forward in improving public health?
Elena Boldoa,b y Xavier Querolc
a Área de Epidemiología Ambiental y Cáncer, Centro Nacional de Epidemiología, Instituto de Salud Carlos III, Madrid, España b CIBER de Epidemiología y Salud Pública (CIBERESP), España c Instituto de Diagnóstico Ambiental y Estudios del Agua, Consejo Superior de Investigaciones Científicas (IDAEA-CSIC), Barcelona, España
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La contaminación atmosférica sigue siendo uno de los principales escollos a los que se enfrenta la salud pública. A pesar de los progresos realizados para controlar emisiones nocivas en las últimas décadas, aún se vislumbra lejos alcanzar los valores guía1 recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) para una adecuada protección de la población. La Comisión Europea (CE) se cuestiona la conveniencia de seguir regulando niveles más estrictos de contaminantes cuando la normativa vigente se incumple frecuentemente en la mayoría de los Estados miembros, entre ellos España. Por ello, ha desistido de revisar la Directiva de Calidad del Aire (2008/50/CE)2 y va a centrarse en un paquete de políticas3 que contiene: a) un nuevo Programa de "Aire Puro" para Europa4 para alcanzar en 2020 los estándares de calidad del aire fijados por la actual legislación vigente; b) una revisión de la Directiva de Techos Nacionales de Emisión5 para que sea más rigurosa e incluya más contaminantes (partículas en suspensión y metano); y c) una nueva Directiva para Instalaciones Medias de Combustión6, hasta ahora no sometidas a legislación europea. Desde una perspectiva de salud pública se discute si estas medidas serán suficientes para afrontar el grave impacto que provoca este riesgo medioambiental en la población.
La población europea está expuesta a niveles de contaminación atmosférica que sobrepasan las directrices de la OMS
La industria, el transporte motorizado, la generación de energía y la agricultura son las principales fuentes de emisión de contaminantes atmosféricos. El tráfico rodado es el factor más determinante del deterioro de la calidad del aire en ambientes urbanos7. La Agencia Europea de Medio Ambiente ha manifestado que se han reducido las emisiones de diversas fuentes en el período 2002-20118, principalmente de dióxido de azufre (SO2), monóxido de carbono (CO), benceno y plomo. Sin embargo, más del 90% de los europeos todavía soporta concentraciones de ozono (O3) y de partículas finas de diámetro menor de 2,5 µm (PM2,5) por encima de los valores guía de la OMS8, que son los parámetros más problemáticos para la salud en Europa9 (tabla 1). España cumple con el estándar europeo de PM2,5, pero supera los de partículas gruesas (PM10), dióxido de nitrógeno (NO2), O3 y en mucha menor proporción SO210. Esto provoca que gran parte de nuestra población esté expuesta a niveles insalubres de polución (tabla 1). Los últimos informes de la OMS9,11 señalan que los valores objetivo y límite de algunos contaminantes deben reducirse para equipararse, más que a sus guías, a los valores normativos de Estados Unidos.
Tabla 1. Exposición de la población urbana europea y española a determinados contaminantes atmosféricos a - Directiva europea: Valor de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. ]]>
b - OMS: Valor guía de calidad del aire de la Organización Mundial de la Salud (WHO, 1999; WHO, 2005). WHO (1999). Air Quality Guidelines for Europe. 2 nd ed.WHO Regional Office for Europe. Copenhagen. WHO (2005). Air quality guidelines for particulate matter; ozone; nitrogen dioxide and sulphur dioxide. Global update 2005. c - Air quality in Europe-2013 report. European Environment Agency. Publications Office of the European Union. d - Plan Nacional de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera: Plan AIRE. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. España.
Aumentan las evidencias científicas sobre los efectos que la contaminación atmosférica produce en la salud
Numerosos estudios señalan las consecuencias en la salud derivadas de la exposición a la contaminación atmosférica, incluso aunque los valores observados estén dentro de las regulaciones legales establecidas12-14. Los efectos van desde síntomas menores hasta incluso la muerte, en especial por agravamiento de enfermedades respiratorias o cardiovasculares15. La Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer ha establecido que la contaminación atmosférica es carcinógena para los humanos (Grupo 1), siendo causa específica de cáncer de pulmón16,17. Además, se están investigando nuevos efectos producidos desde la concepción y a lo largo de la vida9,11, como el aumento del riesgo de bajo peso al nacimiento14, de trastornos del espectro autista18, de padecer enfermedades del sistema nervioso central19 o de diabetes20. Niños, ancianos, enfermos crónicos y personas con bajo nivel educativo y socioeconómico son los más vulnerables21.
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La contaminación atmosférica es la novena causa medioambiental de mortalidad prematura en el mundo22. En 2010, las partículas finas habrían contribuido al acortamiento del tiempo de vida de 3,2 millones de personas en todo el mundo, la mayoría por causas cardiovasculares y 223.000 por cáncer de pulmón16,17. Para 2050, se pronostica que será la principal causa ambiental de mortalidad en todo el mundo23, como actualmente lo es en Europa con unas 400.000 muertes prematuras anuales y un coste económico estimado entre 330.000 y 940.000 millones de euros (entre el 3% y el 9% del producto interior bruto de la Unión Europea)3.
Las intervenciones de control de la contaminación atmosférica son eficaces para modificar el riesgo en salud
Mejorar la calidad del aire genera beneficios en salud incluso mayores que las estimaciones de riesgo obtenidas en estudios epidemiológicos24. La aplicación de medidas tecnológicas (p. ej., cambios de combustibles o modernización de procesos industriales) y no tecnológicas (p. ej., mejoras del servicio de transporte público que disminuyan la dependencia del vehículo privado o fomento del uso de la bicicleta) permite reducir marcadamente las emisiones contaminantes. Combinaciones de este tipo de intervenciones han logrado reducir los síntomas respiratorios25 y las visitas hospitalarias por asma26, ahorrar muertes prematuras27 o aumentar la esperanza de vida28, entre otros beneficios sustanciales en términos de salud pública.
Un estudio llevado a cabo en España29 ha estimado que la implantación de medidas de control de la polución reduciría las concentraciones de PM2,5 en 1 µg/m3. Esta mínima mejora de la situación atmosférica redundaría en miles de muertes prematuras evitadas cada año, estimadas entre 2365 y 4163 (tasa bruta entre 8 y 15 muertes por 100.000 habitantes). Del total de muertes, entre 186 y 777 (de 1 a 5 por cada 100.000 habitantes) se deberían a cáncer de pulmón, y entre 654 y 1817 (de 2 a 6 por cada 100.000 habitantes) a cardiopatía isquémica29. En general, sería un factor de riesgo modificable para nuestras primeras causas de defunción, que suponen alrededor del 30% de los fallecimientos, es decir, más de 100.000 muertes anuales30. Se trata de enfermedades isquémicas del corazón y cerebrovasculares, cáncer de bronquios y pulmón, insuficiencia cardíaca y enfermedades crónicas de las vías respiratorias bajas.
La nueva política europea de calidad del aire supone un retraso para alcanzar los valores guía de la OMS
La legislación europea regula límites de emisión de contaminantes específicos y establece unos valores objetivo (no vinculantes legalmente y que pueden superarse por causas justificadas) y unos valores límite (vinculantes jurídicamente y que no deben superarse)2, o bien fija techos nacionales de emisión (cantidades máximas anuales de sustancias que puede emitir un país)31. Además, hay normativas dirigidas a sectores contaminantes, como la industria32 y los vehículos33. La implantación de estándares europeos de calidad del aire para algunas sustancias se establece por criterios de coste-beneficio y suele ser progresiva o por fases, cada vez más restrictivas, en los valores permitidos. Finalmente, la OMS propone unos valores guía atendiendo estrictamente a criterios de salud, que indican la cantidad máxima deseable de contaminantes. La tabla 1 muestra las marcadas diferencias entre los valores legislados en Europa y las directrices de la OMS. Cabe destacar que la recomendación de la OMS para PM2,5 (10 μg/m3) es menos de la mitad que el valor límite europeo (25 μg/m3), mientras que Estados Unidos reguló un valor límite de 12 μg/m3.
La nueva estrategia de la CE prevé evitar 58.000 muertes prematuras para 2030 y ahorrar unos 40.000 millones de euros anuales en costes sanitarios3. A corto plazo, el Programa "Aire Puro" para Europa4 plantea cumplir en 2020 con la legislación vigente en parámetros críticos en los que se observan incumplimientos, como O3, PM y NO2. La mayor dificultad en las ciudades es reducir las emisiones de NOx (NO + NO2) procedentes de vehículos diésel ligeros y de pasajeros, dado que los más modernos emiten no mucho menos NOx que los más antiguos en condiciones de circulación urbana. Hasta ahora, los valores límite para las emisiones de los motores fijados en las normas Euro33 procedían de tests de circulación que no tenían en cuenta las posibles variaciones que se producen en condiciones reales de conducción en zonas urbanas (paradas y arranques frecuentes). Estas normas han resultado muy útiles para reducir PM y CO. Por su parte, las emisiones reales de NOx de los diésel superan notablemente a las estimadas experimentalmente, lo que ha provocado un enorme impacto en las concentraciones de NO2 y O3 en Europa. La norma Euro VI, cuya entrada en vigor está prevista en 2014, corrige este extremo regulando límites de emisiones mucho más estrictos en cualquier condición de funcionamiento del motor. Sin embargo, se desconoce el efecto real que esto tendrá sobre los niveles de NO2, además de que algunas emisiones importantes seguirán sin regulación, como los productos de abrasión de ruedas y frenos (alrededor del 50% de las partículas que emite un coche). En consecuencia, la solución más efectiva e inmediata exigiría la implantación urgente de medidas no tecnológicas dirigidas, principalmente, a una reducción drástica del tráfico privado urbano en favor del transporte público.
A largo plazo la estrategia pretende evitar que se sobrepasen las directrices de la OMS, exigiendo un esfuerzo adicional de reducción de emisiones. La propuesta de Directiva sobre Techos Nacionales de Emisión31 amplía el plazo hasta 2020 para reducir las emisiones de SO2, NOx, compuestos orgánicos volátiles no metánicos y amoníaco. A partir de 2020 marca nuevos compromisos de reducción y se suman PM2,5 y metano. Los avances alcanzados en las concentraciones de fondo por esta Directiva condicionarán la revisión de la Directiva de Calidad del Aire2. Por otra parte, se contempla una nueva Directiva sobre Instalaciones de Combustión Medianas6 (potencia térmica entre 1 y 50 MW), que regulará valores límite de emisión de NOx, SO2 y PM para las instalaciones nuevas y las ya existentes. Sin embargo, no se regularán sustancias que actualmente preocupan en Europa, como el benzo(a)pireno. Además, la ampliación de plazos supondrá un serio retroceso para alcanzar los valores guía de la OMS. La presión social podría conseguir el cambio de valores límite de determinados parámetros o la conversión de "objetivo" a "límite" antes de que el Parlamento Europeo y el Consejo aprueben definitivamente esta propuesta.
En conclusión, las evidencias científicas muestran los efectos que la contaminación atmosférica ocasiona en la salud, y además señalan que los niveles regulados son demasiado altos para proteger a la población. Sin embargo, la respuesta política ha sido tibia al proponer una batería de medidas que retrasará hasta 2030 un mayor acercamiento a las directrices de la OMS. Un horizonte demasiado lejano para un riesgo ambiental que provoca tan grave impacto en la salud pública.
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Contribuciones de autoría
E. Boldo realizó la propuesta de contenido del editorial y preparó el primer borrador, que fue revisado críticamente y mejorado con las aportaciones de X. Querol. Las diversas versiones posteriores fueron discutidas y consensuadas por ambos autores hasta alcanzar el texto definitivo.
Conflicto de intereses
Ninguno.
Financiación
Ninguna.
Agradecimientos
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Los autores agradecen los valiosos comentarios recibidos de Beatriz Pérez-Gómez a la versión inicial de este editorial.
5. Propuesta de Directiva del Parlamento europeo y del Consejo relativa a la reducción de las emisiones nacionales de ciertos contaminantes atmosféricos y por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE (Internet). (Consultado el 28/02/2014.) Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:;1;52013PC0920:ES:HTML. [ Links ]
6. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas (Internet). (Consultado el 28/02/2014.) Disponible en: http://eur-ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0919:FIN:ES:HTML. [ Links ]
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Dirección para correspondencia: Correo electrónico: eiboldo@isciii.es (E. Boldo).
]]>OMS2005EEAWHOMAGRAMAWHO2013383785-952012120965-7020131695-704200823243-97IARC1612013141262-32014201324323-35201341361-73200579159-752014OECD201257757-682009179579-8720104081226-720023601210-42009360376-86201412815-26Instituto Nacional de Estadística
